作者 简介 ：章志远，华东政法大学法律学院教授、博士生导师；胡丹宁，华东政法大学法律学院硕士研究生。文章来源：《法治社会》2024年第4期，转自广东省法学会 法治社会期刊公号。注释及参考文献 已 略，引用请以原文为准。
摘要
行政规划是现代行政职权行使的一种重要方式。司法实践中，法院在判断行政规划是否可诉时主要借助普遍约束性、实际影响两种标准。对此，应当首先厘清行政规划的法律性质，并将其定位为与行政行为并列的新型行政活动方式。对“湛江喜强公司案”裁判理由及其他类案的分析表明，在行政规划可诉性问题的把握上，法院业已形成了行政过程论、成熟性原则以及救济实效性三重思考路径，并辅以对象具体特定性、内容权利限制性和效果直接明确性三项构成要件，这为司法有效应对纷繁复杂的行政规划案件提供了较为统一的裁判尺度。在此基础上对行政规划进行类型化分析，有助于权利保护和纠纷解决。
引言
由于国家积极介入社会生活和经济发展的各领域，为了调和行政权力扩张与资源有限性之间的矛盾，行政规划已成为实现现代行政管理目标的高效选择之一。行政规划不仅能够满足人民对法的安定性的现实要求，还能满足行政对协调利益关系的迫切需要。然而，行政规划与传统行政行为形式之间存在着种种不相契合之处，这使得民众对行政规划进行救济以及司法对行政规划进行法律控制面临挑战。
行政规划可诉性问题在个案中有了不少探索与尝试，2022年《中华人民共和国最高人民法院公报》刊登了“湛江喜强工业气体有限公司诉遂溪县住房和城乡规划建设局等土地行政规划案”（以下简称“湛江喜强公司案”）。其裁判要旨包含三层逻辑：第一，总体规划具有较大的抽象性和不确定性，不可纳入行政诉讼受案范围；第二，当有关部门已经依据详细规划作出“一书两证”行为时，只能对“一书两证”行为提起诉讼，并附带审查详细规划；第三，只有当修建性详细规划直接限制当事人权利且无须通过“一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才能例外地承认详细规划的可诉性。该案展现了法院在吸收既往司法经验基础上的进一步思考，为深入研究行政规划可诉性问题提供了新的契机。
综观既有学术研究，论者主要立足于行政规划的法律属性、法律效果，从抽象层面分析行政规划是否具有可诉性，这对于厘清行政规划的法律问题具有一定的现实意义。理论维度的分析与外国经验的引介固然有助于推动立法和司法的进步，但也有必要立足于中国的司法审查现实，进行观察、提炼和总结。虽然已有学者尝试从现实中的裁判案例出发，立足法院对行政规划的态度和做法进行相关规则构建，但皆聚焦于城市规划中的控制性详细规划，缺乏对行政规划的整体性把握。理论研究的局限性和司法实践的开拓性皆呼唤研究者将视野置于作为整体法律制度的行政规划，探求更具普遍适用性的可诉性解决方案。为此，本文通过对“湛江喜强公司案”和若干行政规划可诉性案例的分析整理，揭示当下法院面对行政规划可诉与否的司法立场，剖析行政规划的法律性质和体系定位，进而提炼行政规划可诉性判定思路的本土司法经验，力求为解决行政规划司法审查的前提性问题指明道路 。
一、行政规划行为可诉性的司法立场
由于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）都没有明确将行政规划列入受案范围或者将其排除于外，行政规划是否可诉很大程度上取决于法院的裁量。分别以“行政规划”和“城市规划管理（规划）”为案由在“北大法宝”司法案例系统中进行检索，得到了数以万计的相关案例。在剔除与行政规划可诉性问题无关的案例后，进行梳理和分析，发现法院在可诉性判断标准上尚未形成共识。各个法院在具体案件的判断中主要遵循行政规划是否具有普遍约束性、是否对权利义务产生实际影响两种标准，这两种标准在具体适用中又有细微差异。
（一）以是否具有普遍约束性为标准
行政规划的特殊之处在于具有内容上的公益性、所涉权利的广泛性、事先设计与事后约束性等特征，一般以普遍适用于不特定对象的文件形式呈现出来。因此，法院常以此为由认定行政规划不属于行政诉讼受案范围，但具体的思路和说理有所差别。
第一种 是通过把行政规划纳入公共政策的范畴而将其排除于受案范围之外。如“温州天邦阀门有限公司等诉浙江省人民政府城市规划管理规划行政复议案”中，法院认为“城市规划是政府的重要公共政策之一”，“控制性详细规划属于社会公共政策范畴”。
第二种 是认为行政规划属于针对不特定主体作出的、可以反复适用的抽象行政行为，因而不可诉。其中，不同法院之间甚至同一法院对行政规划是否属于行政规范性文件又存在不同见解。在“陈爱时与浙江省平阳县人民政府土地规划纠纷再审案”中，最高人民法院认为案涉土地利用总体规划“是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件”，将行政规划视为规章以下的行政规范性文件。但是，同年在“艾年俊与黄石市人民政府城市规划批准纠纷再审案”中，最高人民法院的看法发生了转变。针对一审法院和湖北省人民政府法制办公室对规划批复所作的相互矛盾的认定，最高人民法院强调“与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件”，明确表示行政规划不可诉的关键在于其具有普遍约束性，并非必须属于行政规范性文件，从而否定了之前的观点。而在“湛江喜强公司案”中，最高人民法院认为在对颁发“一书两证”行为提起行政诉讼时可以根据《行政诉讼法》第五十三条规定一并请求法院对详细规划进行审查，似乎又将行政规划划入行政规范性文件的范畴。从认定行政规划属于行政规范性文件，到明确指出行政规划不能与行政规范性文件划等号，再到肯定行政规划在行政诉讼中的可附带审查性，体现了最高人民法院的踌躇。
此外，还有法院不作区分，直接将行政规划同时认定为公共政策和抽象行政行为，由此判定行政规划不具有可诉性。如“遂宁荣誉投资有限公司诉遂宁市城乡规划管理局规划行政编制案”中，法院从行政规划编制行为的本质出发，认为其属于公共政策范畴，又根据行为所指向的对象、适用方式和约束力范围，认为其属于抽象行政行为的范畴。再如“湛江喜强公司案”中，法院对城市总体规划的内容、特点和法律意义进行分析后，得出其“属于公共政策和规范制定范畴”的结论。
（二）以是否对权利义务产生实际影响为标准
《行诉解释》第一条第二款在列举九项不属于行政诉讼受案范围的行为后，于第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。这一规定属于兜底条款，是对决定受案范围实质性内容的抽象与概括，可以作为行政诉讼受案范围的认定标准。因此，司法实践中法院在认定规划可诉或不可诉时，大多数以是否对权利义务产生实际影响作为标准。如“张锡华诉中华人民共和国国务院行政批复案”中，法院认为国务院对唐山市城市总体规划的批复是上级政府对下级政府请示的答复，“未对张锡华设定权利义务，对张锡华的权利义务不产生实际影响”，因而该批复也就不具有可诉性。
但是，“实际影响”作为一个不确定法律概念，在实际适用的过程中难免造成困惑与分歧，需要进行解释以明确可操作性。此时，法院会附加一些限定条件或借助相关学说以支持“实际影响”标准在具体个案中的适用。例如在“广德县骨外科医院与安徽省人民政府城市规划复议纠纷再审案”中，最高人民法院指出“某一规划和规划行为是否可诉或可复议，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响”。根据这一裁判标准，《行诉解释》中“实际影响”的范围被限定至“直接影响”，从而在受案范围中排除了只产生间接影响的行政规划。在“王发祥诉山东省青州市人民政府规划行政许可案”中，最高人民法院借助学理上的成熟性原则加以判断和论证，以“不具备对利害关系人合法权益产生实际影响的成熟性”为由否定案涉建筑规划方案的可诉性。“湛江喜强公司案”中，法院在原则性地说明行政规划不具有可诉性的同时，指出在满足“直接限制当事人权利”和“无须通过‘一书两证’行为即能得出明确限制结论”两项要求时可以例外地承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性。这在一定程度上分别与前述“直接影响”和“成熟性”标准不谋而合 。
二、行政规划行为可诉性的学理省思
法院以普遍约束性为标准对行政规划是否可诉进行判断，很大程度上源自现行法律规范并未对行政规划的法律性质作出明确界定，而学理上也对这一棘手的问题莫衷一是，法院仍倾向将行政规划划入具体行政行为或抽象行政行为之中来解决可诉性问题。属于具体行政行为的行政规划可诉，而属于抽象行政行为的行政规划不可诉，这种简单的区分解决方法不无商榷之处。因而，有必要厘清行政规划的法律性质，摆脱具体与抽象的界分，并在此基础上重新对行政规划在行政法学体系中的位置进行定位。
（一）传统行为形式方法定性的局限性
由于行政规划本身的复杂性、综合性，国内外行政法学界对这一问题尚争议颇大，总体呈现出将行政规划归入某种单一行为类型或具体分析行政规划法律性质两种倾向。
单一性质说将所有行政规划的法律性质都界定为单一的一种行为方式，如事实行为说认为行政规划属于“行政内部活动标准”；具体行政行为说认为尽管行政规划以一般人为对象，类似于立法行为，但是其所伴随的权利限制等效果比法令具体强烈得多，具有处分性；立法行为说认为计划裁量权属于“国家权力范畴的普通立法裁量权”。单一性质说将行政规划的法律性质一概而论，看似简便而统一，实则忽视了行政规划的样态、种类复杂多样的特点。事实上，现有任何一种单一行政行为的法律制度都无法完全适配于所有的行政规划。
具体分析说认为，行政规划是一个包容性的概念，应当根据单个行政规划进行具体分析和审查，依照其具体特性分别纳入法律、行政规则、行政行为、事实行为等各种传统的法律形式。这种具体问题具体分析的观点以传统的理论体系为依托，虽然可以使种类各异的行政规划按照各自的特点与现有法律制度有效衔接，但是可能会出现将某些行政规划完全等同于行政立法和行政规范性文件的做法，从而贬损行政规划自身的独立价值。而且，新出现的行政规划可能无法与现有的形式类别妥善匹配，此时再坚持具体分析说就会导致部分行政规划游离于既有法律体系之外。
因此，将行政规划简单地统一归入或仅仅分别置于既存的行为形式中进行讨论都无法正确、全面地把握行政规划的法律性质。适宜的做法应当是，摆脱传统形式的惯性思维，根据行政规划所具有的特殊性、独特性，对行政规划的法律性质进行相对独立的分析。
（二）司法抽象具体二分定性的不适当性
1989年《行政诉讼法》将“具体行政行为”确立为行政诉讼受案范围的逻辑起点，引发了理论界与实务界关于具体行政行为与抽象行政行为划分标准的广泛讨论。尽管《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》随即尝试对“具体行政行为”的内涵进行界定，但仍未消弭争论。而具体行政行为与抽象行政行为也由此成为行政行为最为重要的分类，两者的划分在构建各自理论体系和确立行政救济范围方面无疑具有一定的意义。但是，这种区分只是行政法学研究为了从结果上认识行政行为的某些特征所为，并不苛求分类的科学性，而当此种分类成为确定行政诉讼的受案标准时，就会发生学术目的与实际应用之间的冲突。从现实运作来看，具体与抽象分类的相对性和标准的模糊性也为法院带来了难题，不仅限缩了对行政相对人权利保护的范围，而且成为行政机关规避司法监督的借口。
为了解决行政诉讼“立案难”的问题，2014年《行政诉讼法》以“行政行为”全面替代“具体行政行为”，结束了以具体行政行为作为行政诉讼受案范围门槛的历史。立法已经将行政诉讼受案范围与“具体行政行为”主动解绑，法院不应当再纠缠于具体行政行为与抽象行政行为的区分，而在解决行政规划可诉性问题上自我设限。从行政管理实践出发，为了行政目标的有效落实，多种行政手段和方式的组合运用也使得具体行政行为与抽象行政行为的划分意义大大削弱，行政规划的可诉性也无法在这一区分框架内寻求到妥善答案。
（三）体系定位行政规划的助益性
准确定位行政规划在行政法学中的位置，有助于为行政规划的纠纷解决和权利救济寻求一条合适的路径，而要找准行政规划的定位，就要重新审视其与行政行为之间的关系。
2014年《行政诉讼法》将“行政行为”法定化，使其正式成为一个法律概念。从立法意旨来看，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，是为了适应行政实践发展的需要，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。通过这一修改，行政行为的涵盖范围得到了顺利扩张，但也产生了行政行为的内涵外延难以把握的问题。对此，学界存在三种不同立场。与此相应，如何处理行政规划与行政行为之间的关系，也有三种不同的主张。是将行政规划吸收进广义型行政行为概念之中，还是把行政规划作为独立于诉讼法意义上的行政行为的概念，抑或是视行政规划的特征而将其归入另外创设的中观意义上的行政处理概念，是解决行政规划可诉性问题的前提。
作为司法判决的对应物，个体化和明确性始终是行政行为的核心特征。对行政行为作过于泛化的理解不仅会贬损原初内涵清晰、范围明确的行政行为概念的价值，而且会增加具体案件处理的难度。因为法官无法从这一概括性的模糊概念中获得明确的指引，在进行个案性质的分析时难免引发法律适用的不一致。不同行政活动的行为结构、法律效果和适用规则各异，难以被整合进同一个内涵特定的概念，遑论大量涌现的新型行政活动方式。因此，缩减行政行为的外延使之与其他行政活动并列，是既保护传统行政行为概念内涵清晰特定，又适应现代公共行政变迁的合理选择。
尽管学界对行政规划的概念众说纷纭，为行政规划界定一个统一、完整的概念并非易事，但从这些学说中可以勾勒出行政规划的基本要素，即主体法定性、目标特定性、手段综合性和裁量广泛性。在这四项基本要素的共同作用下，行政规划在所涉利益、手段方式、效力范围、法律属性等诸多方面，都呈现出不同于行政行为的复合性和多元性的特点。行政规划作为一种新型行政活动方式，任何试图将其解释为行政行为的做法都难免过于牵强。即使抛开行政规划是否属于行政行为的争论不谈，行政规划属于行政管理方式也是毋庸置疑的。2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）就已经指出“改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。面对逐渐扩大的对行政规划进行司法审查的现实需求，放弃“将行政规划整合进传统行政行为概念”的做法，从“行政规划是与行政行为共同处于行政活动下的子概念”的定位出发思考其可诉性问题，才是一种明智之举 。
三、行政规划行为可诉性的判定思路
在跳出具体行政行为与抽象行政行为的划分框架、抛弃形式上的受案范围判断标准后，应当回归“权利义务实际影响”的核心，从内容上对行政规划是否可诉进行实质判断。观察行政审判实践后发现，不少法院都选择了实质判断方法。尽管通过个案判决所提出的“成熟性”“直接影响”等具体适用准则有一定的启发意义，但仍缺乏成体系的思考路径。相较于各地各层级法院的零散尝试，“湛江喜强公司案”的论证表现出对既往实践的一种集大成，较为完整地展现了司法在面对行政规划可诉性问题时的判定思路。
结合“湛江喜强公司案”和广泛鲜活的司法实践，可以条分缕析地还原法院在判断行政规划是否可诉时所依循的层层递进的考量因素，归纳总结可诉行政规划需要满足的要件，并在此基础上进行类型化分析，从而促进行政规划可诉性问题之系统化规则的形成。
（一）行政规划行为可诉性的考量因素
一项行政活动方式能否纳入行政诉讼的受案范围是多重因素综合考量的结果。“湛江喜强公司案”中，最高人民法院在分析时区分了行政规划的不同阶段，承认编制和修改详细规划“的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用”，体现了基于行政过程论的考量。最高人民法院对于行政规划可诉性的谨慎态度，即总体规划不宜通过司法审查程序监督、详细规划只有在满足条件时才能进行司法审查，也展现了基于成熟性原则的分析。承认特定条件下详细规划司法救济的必要，更彰显了最高人民法院基于救济实效性的衡量。
1. 基于行政过程论的考察
行政过程论的核心观点在于全面、动态地考察行政过程，将其中各种行为形式纳入研究视野，并在分别分析的同时注意其间的关联性、整体性。故而，从行政过程的视角考察行政相对人与行政主体之间的互动作用，分析行政权力运行的各个阶段，能够将行政过程中的“点”串联成“线”及“面”，从而为行政法学研究提供更加开阔的视野。行政规划作为一种复杂的、综合性的行政活动方式，由复数的行为形式组合而成。从时间顺序上看，包括编制、审批、实施、修改等环节，每一环节可能产生不同的法律效果，前后相承的各个环节之间也存在着动态联系。因此，应当改变过去对行政规划进行整体定性的研究方法，将行政规划置于行政过程之中，对各个环节予以分别考察，从而更加全面地把握行政规划。
首先 ，行政规划的编制是负有规划编制职责的行政机关在调查研究的基础上，综合考量各种相关因素，对特定事项进行统一规划，并拟定行政规划草案的行为。在这一阶段中，正式的、最终的行政规划尚未形成，规划相关内容尚处于可商榷的状态，并不会产生法律效力，因而不具有可诉性。
其次 ，行政规划的审批是上级机关对下级机关上报的行政规划的审核批准，属于内部行政行为。一般而言，内部行政行为仅在行政机关内部上下层级之间发生法律效力，而不涉及外部行政相对人的权利义务，故不具有可诉性。但是，从行政过程论的角度出发，行政规划的审批处于规划实施的前一阶段，是行政规划得以实际执行的最直接依据和法定前置条件，两者存在必然的联系性和连续性。因而，不能忽略审批行为可能产生的效果，其是否可诉应当具体分析。有学者参考德国和我国台湾地区的规划确定程序，认为行政规划的性质取决于确定规划的行为性质，主张通过在法律中对行政规划确定裁决或批准的效果加以明确以将行政规划纳入司法审查体系。但是这种以规划确定的效果取代规划自身效果的企图是错误的。计划确定裁决之所以属于行政处分是因为法律授权其具有集中事权的效果，而计划确定裁决具有权利处分性，并不代表它所裁决的计划也是可诉的行政处分。
再次 ，行政规划的实施是在规划通过后将规划内容进行落实的后续行为，可以采取行政征收、行政许可、行政强制、行政协议等各种手段。对这些实施行为是否可以进行司法审查应当分别按照各自的法律制度决定，而与行政规划本身的可诉性问题无关。
最后 ，行政规划的修改是行政机关根据法律法规的修改或客观情势的变化对已经生效的行政规划进行的变更、调整。修改不仅可能涉及利益现状的重大调整，而且可能由于变动之前已经作出的规划行为而影响特定的行政法律关系，因而其是否具有可诉性应当视具体情况而定。
2. 基于成熟性原则的分析
为了避免法院过早裁判以及保护行政机关不受干涉地作出最后决定，理论上通常以成熟性原则作为判断是否可以对某一行为提起诉讼的标准。所谓成熟性原则，是指“行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查”，一般而言，行政程序到达最后阶段才算成熟。
我国法律上并没有明文规定成熟性原则，但是《行诉解释》第一条第二款第十项规定了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围，由此应当考察能否运用法律解释技术中比较解释的方法，将该条与成熟性原则联系起来。如果想要通过参酌外国立法及判例学说来诠释本国法律，必须满足两个要件，即“外国与我国立法例类似”“外国判例之内容符合内情”。一方面，实际影响条款和成熟性原则都旨在确立司法权介入行政权运作的时机，并将那些不对行政相对人造成不利影响的行为排除于司法审查之外，在一定程度上，“不产生实际影响”即“不成熟”。另一方面，在法院审理行政案件的实践中，也不乏采用成熟性原则判断某一行为是否可诉的做法。
作为成熟性原则的核心问题，成熟与否的判断标准并无定论。我国学界通常从实质标准和形式标准两个方面来判断是否符合成熟性原则。前者即行政行为是否对行政相对人产生实际的不利影响，只有某一行政行为导致行政相对人权利受损或义务加重，才有提起行政诉讼的必要。后者即行政行为是否形成了最后决定，要结合实际情况灵活把握。根据这一标准，行政规划的审批和修改似乎并不满足成熟性原则的要求，因为行政规划最终是借由后续的实施行为影响行政相对人的权利义务，而规划本身仅仅是实施行为的依据。虽然行政规划一经生效就具有法律约束力，行政机关和公民、法人或其他组织都应当遵守和服从规划管理，但在通过行政许可等行为将规划的内容具体落实之前，对行政相对人仅具有潜在的影响。因而在行政规划的整个过程中，对行政相对人产生实际不利影响的最后决定是后续的实施行为，权益受损的行政相对人只能在对该实施行为提起行政诉讼的过程中请求法院附带审查行政规划的合法性。
3. 基于救济实效性的衡量
20世纪60年代，通过艾博特制药厂案件，法院确立了更为精细的双重标准，即问题适宜于法院审查和推迟法院审查对当事人造成困难。这一双重标准从实际情况出发，承认对当事人造成直接的、即时的不利影响之行政行为的司法审查权，并排除那些抽象、想象或间接的案件，从而防止进一步产生不可弥补的损害，这无疑强化了对当事人的保护。解决成熟与否问题的基本目标在于使司法处理的重点放在那些真实的、当前的或迫在眉睫的问题；当原告的利益实际上受到实质性损害或存在受到实质性损害的迫在眉睫的危险时，这一问题即已成熟。因此，在判断行政规划可诉性问题时也不能忽略对行政相对人权利救济实效性的考量。
《行政诉讼法》第一条将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为立法目的之一，暗含着行政诉讼增强权利救济实效性的意旨。救济实效性首先意味着借助行政诉讼手段审查特定行政活动，由此保障当事人权利的必要性。在行政规划对特定行政相对人的权利义务所造成的影响和限制是可预见的、必然实现的情况下，若只赋予行政相对人对行政规划作出后的实施行为寻求救济的权利，则很有可能给行政相对人带来无法补救的后果。此时应当根据客观现实的需要承认行政规划的可诉性。其次，对行政相对人权利保护的有效性也是救济实效性的应有之义。如果允许行政相对人在行政规划实施之前对产生限制的行政规划提起诉讼，并不能带来比对后续实施行为起诉更为有利的效果，甚至可能造成行政管理秩序的混乱，则仍不应当认可行政规划的可诉性。质言之，基于司法和行政的权力分工需要，成熟性原则将大部分行政规划挡在诉讼大门之外，从而保障了法秩序的稳定性。但是行政相对人的权利保护也不容忽视，救济实效性正是通过为那些产生直接明确影响的行政规划重新打开诉讼大门，实现了两者间的平衡。
（二）行政规划行为可诉性的要件判断
“湛江喜强公司案”不仅揭示了法院面对行政规划可诉性问题时进行考量的三重因素，而且也为增加可诉行政规划判断的可操作性作出了贡献。从最高人民法院说理中采用的必要条件逻辑关系里，可以归纳出三项要件，即对象的具体特定性、内容的权利限制性和效果的直接明确性。
1. 对象的具体特定性
行政规划往往以实现公共利益为目标，因此一般只对特定地域或范围内的事物产生影响，而并不直接针对特定的人。例如根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条，城市控制性详细规划是以城市总体规划为依据，对具体地块的用地功能、用地指标、用地规模及“四线”提出控制要求和安排，其所直接调整的是规划范围内的特定土地，而非对特定个人的权利义务产生影响，因而不具有可诉性。在“李玉桥诉中山市人民政府、中山市大涌镇人民政府规划批复行为案”中，法院指出控制性详细规划“一般未直接增加特定对象的权利、利益或者负担，其具有抽象性，对象不确定”，从而不可诉。但同时又认为在出让国有土地使用权后，控制性详细规划所设定的地块指标所针对的对象是特定的，“土地使用权人作为特定的相对人，对控制性详细规划所设定的出让地块指标享有信赖利益”，如果通过编制或修改控制性详细规划而影响出让地块的规划条件，“就已经指向特定法律关系和主体”，对土地使用权人来说，调整控制性详细规划的行为就不具有抽象性。通过建立“特定地块→特定对象”的判断框架，法院揭开了表面上未指明特定对象的控制性详细规划（控规）的面纱。由此可见，行政规划的影响可以通过特定的土地、建筑等因素链接到特定的个人。在行政规划直接规范的相关因素确定的情况下，就可以锁定受规划影响的具体的行政相对人。从而不仅对行政规划来说，行政相对人的范围在客观上是可预见的和确定的；对行政相对人来说，行政规划的影响也不再是抽象的、不确定的。值得注意的是，这种影响必须超出一般性、普适性的范围，而达到个别化和具体化的程度。
2. 内容的权利限制性
是否限制行政相对人的权利，是判断行政规划是否可诉的不可或缺的要素。与成熟性原则关注行政行为是否独立完成以产生相应的法律后果不同，处分性理论强调行政行为本身的内容是否对特定行政相对人的合法权益产生影响。出于救济的必要性考虑，处分性理论的扩张论者主张，只要某一行为实质上单方面对行政相对人产生制约，使其由此受到或可能受到不利影响，而难以利用其他诉讼形式救济时，该行为就具有处分性。因此，如果行政规划的内容对行政相对人的权利已经或必然产生限制的效果，就有承认其可诉性的可能。这一限制效果，不仅包括实体权利上的限制，还包括程序权利上的限制。在法规明文规定的程序权利和法无明文下正当程序原则所要求的程序权利之中，只有那些和行政相对人实体法上的合法权益相关联的基本程序权利受到限制，才会产生救济必要性的问题。在行政规划语境下，主要是指审批、修改行政规划的过程中行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等基本程序权利受到损害。这些基本程序权利受损所带来的权利限制效果，无须等待行政规划的实施即已直接显现，此时应当认可行政规划的可诉性，这也有助于阻断违法行政过程的继续进行。在“古耀南诉中山市人民政府、中山市南朗镇人民政府规划审批行政纠纷案”中，法院就对行政规划是否符合正当程序进行了审查。其认为被告在案涉控规编制、审批过程中未依法在中山市主要新闻媒体公布，未对直接利害关系人古耀南履行充分告知义务，“有违行政机关在作出不利于相对人的行政行为前应当告知并听取其陈述、申辩基本程序要求”，“存在程序违法情形，且损害了古耀南的合法权益”，从而认定案涉控规违法。此外，行政规划领域往往具有高度的专业性和技术性，法院在对行政规划进行审查时，应当保持高度的谦抑态度，尊重行政机关在专业技术问题上的判断，而主要着眼于行政规划的审批、修改是否符合法定程序和相应的技术规程要求。
3. 效果的直接明确性
否定行政规划可诉性的一项强有力的理由是行政规划本身对利害关系人带来的权利变动尚未具体确定。个人所受到的各种权利限制只是法律所特别赋予的附带性效果，而非来自行政规划本身的效果，即著名的“蓝图论”。诚然，一般而言，行政规划所调整的法律关系要通过行政机关的具体执行措施才能发生产生、变动、消灭的法律效果，只要在实施阶段允许行政相对人对具体的执行措施提起行政诉讼就可以达到权利救济的目的。但不可否认的是，某些行政规划在批准或修改完成之后、实施之前就已经直接限制当事人权利，而且这种直接限制的效果无须通过后续的实施行为即可明白显现。此时，即使仍处于批准或修改阶段，行政规划在事实上已经对权利义务产生了直接的、确定的影响。从及时保障当事人权利的角度出发，此时应当将可以提起行政诉讼寻求救济的时间点前移。如果仍然机械地认为只能对后续的实施行为起诉，在后续行为已经开始实施或者已经全面完成的情况下，法院很有可能出于公益和私益的衡量，认为撤销后续行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，而只能作出确认违法的判决，从而给行政相对人的权利造成无法救济的后果。对行政秩序而言，在行政规划的实施阶段确认规划违法也极易影响行政管理的正常运行，引起社会秩序的混乱。此外，承认具有直接限制效果的行政规划的可诉性，也需要设计相应的预防性配套制度，防止对行政相对人必然发生的不利影响成为现实。
（三）行政规划行为可诉性的类型化分析
按照不同的分类标准，可以将行政规划划分为不同的类型。就行政规划可诉性问题而言，其核心在于行政规划的内容是否对特定行政相对人的权利产生直接明确的限制效果，因此，比较具有典型意义的是根据行政规划对行政相对人影响程度的不同所作的分类。按照该标准，可以将行政规划分为指导性规划、调控性规划和指令性规划。
1. 指导性规划
在服务型政府的现代治理模式下，政府不仅要维护和保障社会秩序，更要为公民的生存和发展提供高质量的公共产品和公共服务。指导性规划旨在发布信息、数据、预测等资讯以供社会公众在作出决策和行动时参考，如国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。指导性规划仅仅是为社会公众提供有关社会发展的现实状况和未来走向的材料，对行政相对人而言并不产生任何法律效力，因而不具有可诉性。
2. 调控性规划
调控性规划具有诱导性。行政机关通过发布含有宣示性和激励性内容的调控性计划，以期促使行政相对人采取符合规划目的的行为。虽然调控性规划对行政相对人不具有法律强制力，行政相对人可以根据自己的意愿决定是否按照调控性规划的内容行事，但是这种诱导可能构成信赖的事实基础。在公民基于对调控性规划的信赖以客观上可证实的方式作出了处置行为后，调控性规划的修改行为所针对的对象即已具体特定。如果修改后的内容对该行政相对人的权利产生限制，这一限制效果也无须通过后续行为即可直接表现出来，此时应当认可修改调控性规划的行为的可诉性。
3. 指令性规划
指令性规划对一定范围内的行政相对人的权利义务进行了安排，往往成为行政机关实施相应行政行为的依据，对行政相对人具有法律上的约束力，如城市规划中的修建性详细规划。一般而言，审批和修改指令性规划对行政相对人所产生的限制要留待规划实施以后才能特定化和具体化，受到指令性规划不利影响的行政相对人可以通过起诉规划实施行为获得救济。但是，当指令性规划对行政相对人的影响满足了对象具体特定、内容权利限制性以及效果直接明确三个要件时，延迟救济不仅缺乏必要性，而且其所产生的损害后果将大于可能的可得利益，因而应当承认其可诉性 。
结语
作为一种以理性设计为特征的新型行政活动方式，行政规划在协调各级国家机关的行动、推动经济社会发展的同时，也产生了行政相对人权利救济和司法审查的难题。是否对行政规划进行司法审查，涉及不同利益之间的冲突与权衡，学理上对此关注度不足且缺乏共识。此时，司法实践的探索就显得弥足珍贵，法院在面对具体案件时的选择与尝试，正彰显了司法在保障行政相对人合法权利方面的努力。观察本土司法审查的生动实践后发现，在行政规划并未被纳入《行诉解释》第一条第二款所明确列举的行政诉讼受案范围的情况下，法院并未“一刀切”式地否定行政规划的可诉性，而是有条件地承认了某些行政规划的可诉性。在整理分析司法案例的基础上，厘清行政规划的定性和定位是解决行政规划可诉性问题的前提。从司法实践中归纳出判断行政规划是否可诉的考量因素、构成要件，并予以类型化分析，不仅是对司法智慧的总结凝练，更旨在为今后的案件处理和理论发展提供助益。伴随着理论与实践的不断推进，司法审查必将更注重从实质层面为公民提供有效而无漏洞的救济，助力实现纠纷的实质性化解。