新疆自古以来就是中国领土不可分割的一部分，是中国西北屏障。中国历届中央政府都对新疆实行着有效管辖。
民国新疆地图
1927年南京国民政府成立后，新疆历任军阀虽然表面上承认南京国民政府为中央政府，但是仍然割据自雄。杨增新主政时期(1912-1928),对中央政府是“认庙不认神”，“嘉峪关外唯我独尊”。“凡是北京派人来新，除与他有特殊关系或特殊情况外，他一律拒绝”;金树仁主新时期(1928-1933)，与杨增新一样竭力阻止南京派人来新，即使来了也不能发挥作用。九一八事变之后，国人认识到西北的重要性,开发西北的呼声日益高涨,因此，南京国民政府急于加强对新疆的控制，与当时新疆的实际统治者进行了争夺控制权的斗争。
一，建立省党部与金树仁争夺控制权
早在辛亥革命时期，革命党人在新疆领导了迪化(今乌鲁木齐)起义和伊犁起义，但他们在伊型建立的同盟会，随着伊型起义的失败而消失了。杨增新鉴于伊型起义的教训，坚决反对在新疆建立任何政党组织，因此国民党在新疆始终没有取得合法地位，更未获得发展。1913年，新疆选出的参议员、众议员中虽然有不少是秘密国民党员，却不敢公开活动。对于杨的统治，新疆的国民党极为不满，1928年7月以前，他们特派定希程代表新疆国民党到内地进行倒杨活动。定希程到达南京后, 一面报告新疆党务情况，面鼓动冯玉祥进疆推倒杨增新政权。正当国民党中央酝酿冯玉祥插手新疆以及在新疆设立省党部之际，新疆发生了七七改变。南京国民党中央根据变化了的局势，重新考虑控制新疆的方案,决定从设立省党部开始， 发展组织，积蓄力量,以渗透的方式进入政权组织，最后在新疆取得政权。1928年7月下旬，国民党中央决定设立由7人组成的新疆省党部指导委员会。
金树仁
对于国民党中央设立新疆党部指导委员会的决定, 刚刚取得政权的金树仁采取了抵制的态度。 他借口委员地方化，拒绝由内地派人到新疆。 这一年的10月，国民党中央便以新省党部指导委员会没有如期赴新为由, 宣布撤消了这一组织。事实上金树仁一开始执政，就自行设立了一个省党部，并自命为党部的党务委员，以此来抵制南京国民党中央派人到新疆建立省党部的决定。对于这样的一个省党部，国民党认为“新疆省党部人员未经过中央正式委派， 决议不理”（注：张大军:《新疆风暴七十年》(5),第2718页，（台湾）兰溪出版社有限公司1980年版。）。1929年，国民党中央发表骆美奂等为新疆省党部委员，金树仁以这些人不熟悉新疆情况为借口，拒绝接受，迫使国民党撤消了成命。南京国民党中央与金树仁电商不通时干脆直接派人入新。 1930年，国民党CC派魏允中到新疆主持党务。 魏到迪化后,金树仁不得不应付一下场面,在上帝庙举行了盛大的欢迎会。然后把他安排在省党部, 并派人予以监视。魏在迪化期间,军政上层人物并不与之来往，终日无事可做。后来金借口生活作风问题,将其逐出新疆。最后，经过国民党和金树仁一再磋商，提出一个“混合编组”的折中方案:南京和新疆各自推举四、五人组成新疆省党部，然后由国民党中央党部任命。1931年7月，国民党中央发表了金树仁、朱瑞 、鲁效祖宫碧澄、白毓秀、李洽、曹启文为特派员。这个名单，显然是相互妥协的产物。南京企图以省党部为跳板，逐步取代金而直接掌握政权。 金树仁则想掌握省党部为御用工具。哈密事变发生后，金树仁终日忙于应付战事，无力顾及党务，国民党中央趁机加强国民党在新疆的力量，在中央一再催促下，宫碧澄、白毓秀于1932年冬以外交人员的身份离开南京，取道日本神户转苏联,然后乘飞机到达塔城，12月底抵达迪化。同行的还有新疆省府从天津聘请的开发阿山金矿的顾问吴蔼宸。这样新疆省党部就算成立了。
对官碧澄、白毓秀的到来，金树仁并不欢迎，这使他们很难开展工作，除了办点所谓“慈善”事业外，别无其他作为。
二、两派宣慰使入新与盛世才争夺控制权
九一八事变之后，东北沦陷，国人开始认识到西北的重要性，开发西北的呼声日益高涨,而新疆又是西北屏落，地位更为重要，可实际上，国民党的势力尚未到达陇西，因此国民党政府急于实现对新疆的控制。1933年4月12日，新疆发生了驱逐金树仁的四一二政变，这给国民政府提供了一个很好的机会，蒋介石和汪精卫两次策划了控制新疆的计划。
1、派黄慕松入新宜慰
1933年新疆四一 二政变后,新疆省主席金树仁出逃。4月14日新疆临时维持委员会推举刘文龙为临时主席、盛世才为临时边防督办。4月24日金树仁在塔城通电下野。同一天，《大公报》报道:“政府对新乱事甚注意，连日汪与蒋往返电商，决将派大员入新，期就地解决，人选日内即可发表"(注:1933年4月24日天津《大公报》。)。4月28日，国民政府发表“特派黄慕松为新疆宣慰使”的国府令(注：1933年4月29日天津《大公报》。)。
汪精卫
5月2日，汪精卫主持召开行政院会议，通过致新疆省府各委员、厅长电,称“中央现正慎简贤能，勤求治理”;并发亦安抚新疆民众的国府命令，内称:“金树仁引咎辞职，中央已核准，正在慎选贤良,妥筹治理，并先特派参谋部次长黄慕松为新疆宣慰使，务期和辑军民，嘉靖地方。 ”(注：1933年5月3日天津《大公报》。)6月7日,蒋介石自南昌致电汪精卫:“对刘、盛之电话拟定三案,请与汪院长妥商裁决:(1)刘、盛此电迟到太久,新省电报久已不通，拟仍暂搁置，侯慕松到新具报后,再为适当之处置。(2)先电刘、盛，不做复电,应加以奖勉，贵成两人合力维持新省治安，暂不说及名义，并告以黄宣慰使即行赴一切新省善后问题，黄抵新当面详商，并嘱诸事商承黄妥办。(3)暂委盛以边防督办名义，但刘主政，而盛主军，恐有不妥，且如此处置，能否符合实情亦均属疑问。以上三项，宪以何项为宜，或中央有无切合良策，统请妥商酌核为盼。”(注:中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5),第541页,江苏古籍出版社1994年版。）黄慕松“宣慰”的实质是以蒋介石和汪精卫为首的国民党中央政权和盛世才为首的地方势力争夺新疆统治权的斗据国民党新疆省党部特派员宫碧港回忆:蒋介石令他回新疆转告盛“好好听从黄宣慰使的指示，不得有格外行动”;
盛世才
汪则担忧黄慕松去新能否站住脚，让官碧澄“通知新疆临时政府的有关人员要好好拥护黄慕松”(注:宫碧澄:《国民党在新的活动点滴》，《新疆文史资料选辑》第5辑，第58页。)。于是黄慕松带了一个庞大的宣慰使团，分批进入新疆。该团配备了党务、民政、建设、军事、教育、宗教、交通各方面的人才，大有准备一旦南京明令自已任新省政府主席及边防督办后即可走马上任之势。
黄慕松
黄慕松在新疆的主要活动是拉拢各方，以图架空盛世才。他首先争取到了在新疆的东北军各部队长官“愿得中央编制名义始正，咸愿驰驱”(注:中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5)，第545页，江苏古籍出版社1994年版。);他又争取到当时的伊型屯星使第五军军长张培元“表示受中央驱策”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5),第545页,江苏古籍出版社1994年版。);黄慕松又征得汪精卫同意，将金树仁废點王位、 当时在维吾尔中及南疆各实力派头目中有一定影响的哈密王白锡尔的“爵位如故”，财产“如已没收”“着即查明发还”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5)，第545页。），以及给予“军事、外交悉听央主持,教育、交通、实业等事则由地方办理”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治（5)，第545页。）的许诺。使得白锡尔领衔的南疆一带各实力派首领等在享有一定自治权基础上对南京政府表示归附。黄慕松还对新疆部分军界官员进行拉拢利用，比如省临时主席刘文龙、督办行营参谋长陈中、省政府秘书长陶明樾、航空队 李笑天(后三者还是策动四一二政变的功臣)等都围绕在黄的身边成为黄的智囊人物。另外，黄幕松还提出改督办制为军事委员会制。他的这一主张一开始就遭到盛世才的拒绝，但是黄仍然坚持，并且背着盛与陈中等商量改制的具体办法,拟将张培元、马仲英、和加尼牙孜等人委为军事委员、以盛为委员长。黄慕松的用意很明显，就是要弄垮盛世才。
可是，盛世才在黄慕松的身边早已派人侦察和监视，而且黄慕松与中央的来往电报也被盛世才的电台截获，所以，盛世才对黄慕松的一切行动了如指掌。四一二政变后，盛世才由参谋主任一跃为临时督办，这一机会他是不愿意轻易放弃的，尤其是在击溃马仲英之后，他以胜利者自居，当然不同意黄慕松提出的改督办制为军事委员会制，何况当时还谣传黄慕松将主持新疆。于是盛世才在战场上与马仲英斯杀得胜后回到迪化，于1934年6月26日突然发动政变，将陈中、李笑天、陶明樾冠以图谋推翻现政权罪名枪决，并且软禁黄慕松，以此向国民党中央表示在新疆是他盛世才说了算。次日，刘文龙、盛世才致电南京政府说：陶明樾等人“趁隙勾煽后方军士，拟将现有之主席、督办同时推翻”，“秘举黄慕松为新省主席，另组所谓军事委员会”“而黄使亦不无安受陶明樾等蛊感之嫌” “请中央加派关心边局之大员如陈立夫、刘光、彭昭贤、张凤九等四员迅乘飞机来新疆，切实调查，以明真相。 ”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5),第574)黄慕松这时才发现自己根本不是盛世才的对手， 不仅没有扳倒盛反而危及自己的身家性命。为了自救,他于6月28日以明码致电中央，内称“新疆僻处强邻,情形复杂,隐忧四伏，非定重心,难期安靖。查临时督办盛世才、临时主席刘文龙,辛苦维持，业经数月，拟请中央即予真除，庶名位既正，责任更专，有神时局，殊非浅鲜，伏祈鉴核,迅赐发表,以定人心。 "(注:1933年7月7日南京《中央日报》。)黄以明码发电中央，证明其用意明显。但是南京方面对刘、盛职位始终不予真除，这使得刘、盛寝食不安，害怕夜长梦多，于是策动各机关、团体致电国民政府要求真除刘、盛职位。
民国新疆地图
电报就像雪片飞向国民政府各机关、报社。不过这件事的确让南京政府大失颜面一-堂堂政府宣赋大员却卷入一场旨在推翻现政权的阴谋中。这在盛世才给南京的解释中就是这样说的，而且当时迪化街头巷尾也是这样谣传的。 当时国内各报纸也为此对国民政府贵备甚烈。 世间传说纷纷，莫衷一是。南京方面自然要为自己圆场，挽回颜面。7月7日蒋、汪联名致电刘、盛说:“两见维持秩序，巩固后方，中央良深嘉慰，黄宣慰使也屡电称扬，不遗余力。万不可自生携贰，致堕前功，黄慕松宣慰任务已完成，中央日前有电，促其回京报告，至对于新省善后办法，一经议决，当随时颁布施行，两兄务须体谅此意，共济时艰，是所至盼。 "(注:1933年7月8日南京《中央日报》。)7月10日汪精卫在总理纪念周报告一周要政中提到新疆问题,主要解释了”政府为什么不早些发表刘文龙为新疆省主席， 盛世才为新疆边防督办? ”他说这是因为“新疆还有几件根本的善后工作要切实去做。应该交给谁去负责新疆的善后责任呢?就要看谁能做到这几件事。 "这几件事是什么事情呢?“第一件是外交要统一于中央;第二件军事要统一于中央;第三件宗教要自由，民族要平等。是新疆善后的三大原则。谁能奉行这三大原则，就把责任交给他。如果刘文龙、盛世才能够奉行，我们便交给他们，否则便交给另一个。 “(注：《行政院纪念周一汪报告一周内要政》,1933年7月12日南京《中央日报》。)13日，新疆驻南京办事处处长张凤九也向报界透露蒋介石对新疆问题的意见:“中央对于边疆官更的任命，但求苟能捍卫国土，绝对服从中央，爱护人民，巩固地方治安者,自可以付托。 ”(注:《张凤九由赣返京一谈新事件周内可解决》，1933年7月13日南京《中央日报》。)由此可见，蒋、汪不得不自找台阶下。为什么这样讲？首先，这三条原则，新疆方面早在4月14日的十大纲领中已经宣布过，对此南京应该知道;第二，既然有这三大原则为何不早些讲出来，或许会避免发生第二次政变;第三，此时的南京政府对新疆鞭长莫及,盛世才又势力高涨，他如果不遵守三大原则南京政府也奈何他不得。大概黄慕松的“羽而归”也使南京政府看到了这一点，因此，南京政府只好向盛世才表示妥协一一只要你宣誓效忠中央，，就给你正名。于是,7月19日，刘、盛联名致电行政院，方面消除与黄慕松的误会，说陶明树事件“皆系陶、陈、李扇动人心之一种阴谋，与黄使绝不相干”;另一方面，向中央表示效忠，“值此地方糜烂，几及全疆，尤非得援助于中央，必致无所措手。文龙、世才性非至愚，但能晓此，我中央如何彻底筹划，巩固边局，职等誓当竭诚遵从，以尽天职，此物此志，敢质天日。 ”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治(5), 第578-579页。)7月26日,刘、盛再次致电蒋、汪，表明心迹:“当此糜烂纷扰之余，寇匪侵凌之际，非仗中央威信，何能自立，职等粗知大义, 万无携贰之理，皇天白日，实鉴此心，一切措施，谨当恪守文训，不敢稍有逾越， 致负停 之意，谨此电陈，伏祈垂察。 ”(注：1933年7月27日《大公报》。)这就等于刘、盛给蒋、汪递上效忠书。8月1日，行政院第118次会议决议:“(一)任命刘文龙、盛世才、张培元为新疆省政府委员，并以刘文龙为主席。（二)任命盛世才兼边防督办,张培元兼伊型屯垦使陆军新编第八师师长。”(注:1933年8月2日南京《中央日报》。)这也等于宣告南京政府借黄慕松宣慰以控制新疆的计划失败了。
罗文干
2、罗文干人新宣慰虽然南京政府被迫承认了盛世才的统治地位，但是这并不等于国民政府就轻易放弃了对新疆的控制，因为蒋从来不允许地方势力做大，但派军队显然是不可能的，因为当时国民党连河西走廊都没有控制住, 最可行的办法就是借助新疆现有力量限制盛的势力扩大，以此达到控制盛世才的目的。 当时的确也有这种可能, 因为当时在新疆还存在着马仲英、张培元两股势力, 分别控制着东部和西北部，而且南疆也不为盛世才所掌握，盛世才控制的地盘只是以迪化为中心，东至古城，西至塔城这一片大约占有全省的五分之一。 1933 年8 月1日行政院通过对刘、盛、张的任命，就是实现这一平衡策略的关键步骤。这一任命的政治用心是让张培元雄踞盛世才之西，默认马仲英实际控制盛世才之东,这样盛在张、马二人夹击之下也就不能有所作为。实施这一平衡牵制策略的前提是要将盛、张、马三方的关系相对固定下来，为此，8月17日南京政府宣布派司法行政部长兼外交部长罗文干，以中央代表身份去新疆主持刘、盛等人的就职典礼。据《中央日报》报道:“自宣慰使黄慕松回京报告后，中央以新疆地处边要,除任命刘文龙为主席，盛世才为督办，俾地方事务，有人负责外，关于中央政务,如外交，交通诸端，深觉有派大员前往视察，以期分别办理之必要。 ”“国民政府昨(十七日)命令，外交部长兼司法行政部长罗文干出巡新疆，所有外交部部长职务,以行政院院长汪兆铭暂行兼署”(注:1933年8月18日南京《中央日报》。）。
罗文干于9月2日到达迪化，主持完刘文龙、盛世才就职典礼，就着手撮合盛世才和马仲英之间的关系。盛世才表示如果马伸英听从督办公署的调度,退往哈密就任东疆警备总司令，可以委任他为省府委员。罗于是前往吐鲁番劝马仲英停止与盛世才武力对抗，盛世才为了表示和平诚意还派其弟盛成骐等人随行, 实际上他是想把马仲英骗到迪化加以处置，所以后来由于罗文干没有把马仲英骗到迪化来，盛世才对罗不满意,并把随罗文干来到迪化的马仲英的和谈代表拘押，借此向马仲英挑衅，对罗文干也多方刁难,罗文干无奈，决定离开迪化去塔城，然后去苏联与中国驻苏大使颜惠庆会晒，可是，临行时盛世才以没有汽油为理由，打算扣留罗文干，罗文千只好通过苏联驻迪化总领事弄到汽油，匆促离开迪化。罗文干离开迪化不久，盛世才与马仲英就重新开火了。迪化当时有人说罗文干是被盛世才“跑”的，因为罗文干走时未带之行李，被盛世才以“逆产”没收，在1937年新疆财政监察委员会拍卖逆产时， “标有罗文干逆产一项，仅手提小皮箱一个，折扇一把，绸衫一件。(注：张大军:(新疆风暴七十年》(六),第953311页。）
罗文千与颜惠庆就整顿新疆省外交特派员公署、整顿驻苏五领事馆、在新西伯利亚添设领事馆、中苏互不侵犯条约、商定中苏商约及废止新苏协定（1931年金树仁政府时签订，未经南京政府批准)、中苏划界、禁止新疆向苏购军火诸问题进行会谈后，于10月6日回到伊型。7日，参加了张培元就职典礼。在伊犁期间，罗文干要张培元对盛世才“捐弃成见，不计前嫌”，“张增元的答复，就只有斩钉截铁，全无回旋余地的两句话，我就不让盛世才当边防督办，其他的事情什么都好谈”(注:张大军:《新疆风暴七十年》(六)，第3313页。)。如果联系到金树仁出走塔城时，曾致电国民党中央党部执行委员会推荐张培元任新疆省主席兼边防督办的话，可以理解张培元能有此情绪。但是张培元在1933年6月12日曾致电行政院请中央正式任命刘文龙为新省主席，盛世才为边防督办，其中对刘、盛颇有赞誉之词:“查二公德才兼备众望所归，任职以来，和衷共济，秩序赖以恢复，军事渐告结束，....盛督办不避艰险，提师东征，所有将士因久蒙训练，皆奋不顾身。.....此非刘、盛二公之苦心孤诣，易克臻此？”(注：中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编政治（5),第573页。)这就令人费解。但是不管怎么说，罗文干所推行的平衡政策实际上破产了,因为盛世才、马仲英这时正在迪化火并。罗文干原打算赴新疆南疆宣抚， 也因南疆正在大乱而未去，遂绕道苏联西伯利亚铁路到海参，然后乘船回国。本来，罗文干此行计划四个月，结果两个多月就结束了。南京派到新疆的大员再次“i羽而归”。
民国新疆纸币
但是，南京方面仍然试图控制新疆，于是先前的“平衡战略”便变成了“张马联手倒盛”。主要原因是，一方面罗文干之人新本来就是考察新疆的情况，如果平衡牵制政策在新疆能够实现当然好，如果不行就换个方式;另一方面中央不了解新疆情况，主要依靠黄慕松和罗文干带回来的报告来决定对新疆的政策，而黄、罗二人均受盛之刁难,对盛世才都没有好印象，尤其是罗更不堪盛之辱，于是罗在离开新疆前夕便向国民政府建议说“以弟所见，盛昔以骗诈取得任命，中央为求苟安，循其所请。今盛仍恶性未改,怨声载道，中央若不早下最后决心，处以祸国害民之罪，此后中央将威信无存。 一切善后办法，明日启程回京呈报，望中央此时勿再为其所愚, 予以任何之援助。 ”(注:蔡锦松:《盛世才在新疆》,第131页，河南人民出版社1998年版。)罗文干回南京后，曾讲新疆问题“其症结仅在更治，故甚易解决，但具体解决方案，须侯与政府商酌，现尚不能发表。 ”(注:1933年11月14日《大公报》。)“本人自将巡视新疆所得贡献中央后, 经过汪院长与各部会长官作深切商讨，大致对新初步方案,已有相当议决。 "(注：1933年11月15日《大公报》。)“现在军事解决办法业令面陈鉴核在案。 "于是“在国民政府和罗文干的促成下，1933年12月间张培元、马仲英反盛同盟正式形成，张已对盛采取行动。