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1787年5月25日制宪会议开幕，代表们一致投票选举华盛顿为主席。5月28日会议正式开始议事。
1、“弗吉尼亚议案”
经过充分准备的国家主义者在会议一开始便先声夺人，由弗吉尼亚州代表伦道夫提出著名的“弗吉尼亚议案”。
这个议案的基本精神是否定《邦联条例》所依据的政体原则——即各州是独立的主权国家。
它的主要内容是：
(1)邦联条例应予修改和扩充。(2)各州在国会的投票权应按各州财力贡献的大小或自由民多少的比例进行分配。(3)完善中央政府的组织，国会设两院，国会外增设行政和司法机关。(4)制定允许新州珈人的条款，保证各州政府的共和性质。(5)对现行邦联条例的修改交由人民特为选出的代表大会批准。
弗吉尼亚议案的意义在于它突破了只能修改《邦联条例》的束缚，实质上“开始了性质完全不同的工作，不是在旧的邦联条例上修修补补，而是通过一场平静的革命，把陈旧无能的体系扔在了一边。”
议案中的比例代表制否定了一州一票的旧体制，直接击中了州权主义者的要害。这个议案经大会决定予以采纳，作为宪法讨论的蓝本。
紧接着，会议开始对弗吉尼亚议案逐条进行讨论和表决。由于州权主义者的反对，会议把关于比例代表制的条款暂予搁置，集中讨论中央政府的组织问题。
经过10余天的讨论，代表们对国会设两院，建立行政和司法部门以及官员的任期、薪俸等问题取得了较为一致的认识。但是当会议不得不触及到最敏感的代表制问题时，立刻爆发了尖锐的冲突。
在会议初期还散漫无归的州权主义者经过十几天会议之后结成党派，决心在代表制问题上一决胜负。
2、美国国会两院制的原因
6月15日，新泽西州的威廉·帕特森正式提出“新泽西议案”。
这个议案慷慨地赋予联邦国会征税权、管理商业权和司法强制权等权力，并且同意建立联邦行政和司法部门，承认联邦国会立法高于各州法律，但保留邦联条例关于小州与大州有同等表决权的规定。这个议案虽然弥补了邦联政府几乎全部的表面缺陷，却在最关键的问题上坚持州权主义。
许多小州代表出于对大州的恐惧心理拥护这一议案。拥有广土众民的大州代表坚持按各州人民数量多少的比例决定各州在中央议会中的代表数额。他们支持弗吉尼亚方案。双方在这个核心问题上形成尖锐的对立，几乎没有任何妥协的余地。
一位州权主义者声称：
“他宁愿屈从于君主，一个专制者，也不愿屈从（大州支配的）命运。”
而国家主义者则扬言：
除了在弗吉尼亚方案的基础上，大州“也不会在任何其他方案上结盟。”
这场冲突实质上是两种完全不同的政体原则之间的冲突。
制宪代表们对此进行长达一个月的激烈辩论。双方唇枪舌剑，寸步不让。小州代表威胁要退出联邦，与外国结盟。大州代表则声称要用火与剑来解决问题。
在僵局之中，制宪会议不得不注目于由康涅狄格州代表团于6月29日提出的妥协案。该案建议国会实行两院制，众议院实行比例代表制，参议院实行一州一票的平等代表制。这样，该妥协案把中央集权的原则和邦联主义原则混合起来，形成了雏形的联邦主义原则。
7月2日，会议任命了一个专门委员会商讨妥协方案。两天以后，该委员会提出报告，它所建议的妥协案与“康涅狄格妥协案”完全一样。的确，这是打破困境的唯一办法。双方都不得不同时作出重大让步，接受了这个妥协案。
3、美国宪法的原则
随着最棘手的州权与中央集权之争的问题以妥协方式得到初步解决，制宪会议又透出生机。
随后的争议大体上可分为3类：
第一类是中央与州权之间的关系问题。第二类是中央三大部门之间的关系问题。第三类是北部工商业资产阶级和南部奴隶主之间的矛盾问题。
就第一类问题而言，虽然康涅狄格妥协案从原则上解决了州权与联邦集权之争，但二者的权力分野仍然模糊不清。
经过反复辩论，代表们达成如下协议：
(1)中央的权力是明确列举的权力，受到一定的限制。其明确列举的权力不得受地方侵犯。(2)中央立法居最高地位，对各州法律有约束力，各州不得与之违背。(3)国会有权为行使宪法权力制定必要而又适当的法律。
这些协议正式写入了宪法，肯定了联邦主义原则，奠定了《联邦宪法》作为国家基本法的地位，并为统治阶级使宪法随需要而变化开辟了广阔的前景。
在政府三大部门的关系方面，代表们放弃了立法权为最高权力的欧洲启蒙思想。根据邦联时期的政治实践，他们特别害怕较能反映下层民众意志的立法机关，因此特意在宪法中加强行政和司法机关的独立地位及所属权力。
行政、立法和司法部门彼此独立，互不相属。同时又通过一系列规定，使它们独立但不分离，其中每一个部门在行使宪法赋予的权力方面均受到其余部门的牵制。但是最高法院拥有对宪法的最后解释权。
在资产阶级立宪史上，美国首先制订出了一套权力制约与平衡的制度。
在讨论到奴隶问题和关税问题时，北部工商业资产阶级和南部奴隶主由于各自地区性的经济利益不同，发生了激烈的争吵。
北部主张停止奴隶贸易，反对以黑奴作为南部各州选举国会代表的计数人口，并要求对出口商品课以关税。对南部而言，其农产品相当一部分需要出口，奴隶贸易更是其经济、政治命脉，因而南部代表拼命反对。
最后，双方经过讨价还价，达成妥协：黑奴在选派国会代表和纳税时按自由民的3/5计算，奴隶贸易进行到1808年停止，国会不得对出口品征税，但两院中有2/3的多数同意可以对进口商品征税。
制宪会议在进行了近4个月之后，于1787年9月17日制定了宪法草案。由于种种原因，42名与会代表中只有39名代表正式签署了草案。随后，宪法提交各州制宪会议审议。宪法规定，13个州中只要有9个州批准，宪法即可生效。
4、要不要宪法的争论？
制宪会议采取了严格保密措施。直到会议结束之前，无人知道会议将取得什么成果。
《联邦宪法》将代替《邦联条例》的消息一传开，立刻在美国社会中引起极大的震动。
帕特里克·亨利评论道：制定宪法是“一场激烈程度不亚于脱离英国的革命。”
围绕着应否批准宪法，美国社会中形成了联邦党人和反联邦党人两个庞杂的阵营。
拥护制宪的社会力量是大部分工商业者、公债券持有者、城镇工匠和边疆小农。他们都希望有一个强大的中央政府保护贸易，促进工商业发展，稳定经济以及加强边疆防御。反联邦党阵营的主要社会力量是部分种植园奴隶主、内地小农、纸币拥护者、债务人等等。这两个阵营的领导力量分别是国家主义者和州权主义者。
州权主义者无条件地反对任何中央政府，坚持“中央政府应依赖各州”的邦联原则。以杰斐逊为首的民主主义者，并不反对建立联邦，但他们反对宪法中的反民主倾向，尤其是对缺少一部保障人民基本权利的《人权法案》深感不满，因而要求在宪法中予以增补。
从1787年底到1789年初，美国进行了一次政治大辩论。麦迪逊、汉密尔顿和杰伊3人写的85篇论文是拥护制宪最著名的宣传品。论文的中心思想是阐述统一的必要性和可行性，反对切分裂美国的主张，并精辟地说明了政府的结构、功能。
这批论文汇编成《联邦党人文集》，成为资产阶级政治学的经典之一。
在批准宪法的过程中，各州都不同程度地进行了斗争。到1788年1月2日，已有特拉华州、宾夕法尼亚州、新泽西州、佐治亚州批准了宪法。
1788年6月21日，新罕布什尔作为第九个州批准了宪法。但是当时在美国政治经济生活中起主要作用的弗吉尼亚和纽约尚未批推。在弗吉尼亚制宪会议中，双方的领袖人物荟萃一堂，短兵相接，最后在补充《人权法案》的条件下，联邦党人才取得微弱的多数于1788年6月25日批准宪法。
纽约州的斗争更为激烈，以纽约州长克林顿为首的州权主义者声言决不放弃邦联原则。汉密尔顿率领纽约市代表宣称，如没有妥协余地，纽约市将退出纽约州，单独加入联邦。纽约州也是以微弱多数于1788年6月26日通过宪法。由于这两个大州的加入，国家的统一已成定局。
北卡罗来纳州和罗得岛是在联邦政府成立以后才分别于1789年11月21日、1790年5月29日加入联邦。
1789年国会将麦迪逊起草的12条宪法修正案（即拟议中的《权利法案》)提交各州批准。1791年12月15日，12条宪法修正案的前10条经3/4的州批准正式生效，统称为《权利法案》。
这个法案的蓝本是1776年弗吉尼亚州的《权利法案》，这10条修正案中的第一条规定人民有宗教、言论、出版、集会和请愿的自由。第四条规定不得无理搜查和逮捕人民。第五条规定，不经合法的程序，不得剥夺人民的生命、自由和财产。即使是为公共目的取用私人财产，也应给予公正的赔偿。第十条规定，除了明确授予中央政府的权力以外，其余的权力由各州自行保留。这条修正案是日后州权主义者用以反对中央政府的主要宪法武器。
《权利法案》是美国宪法的重要组成部分，对以后其他资本主义国家的立宪产生了重大的影响。
5、华盛顿就任总统
新罕布什尔作为第九个州批准宪法以后，邦联国会于1788年7月2日宣布合众国宪法生效，颁布命令要求进行国会议员和总统选举人选举，并确定纽约市为新政府的临时首都。从此以后，邦联国会便悄然退出了历史舞台，让位于华盛顿的“伟大实验”。
1789年2月4日69名总统选举人投票，一致选举华盛顿为美国第一届总统。约翰·亚当斯当选为副总统。
华盛顿自解甲归田躬耕弗农山庄以后，虽然密切注视着美国政治形势的发展，并且亲自参加了具有重大历史意义的费城制宪会议，但并没有出山执政的愿望。
他在致友人的一封信中写道：
“我只求从容地沿着生命之河顺流而下，直至被葬入我祖先的沉寂的宅第。”
尽管如此，他在得知自己当选以后，还是毅然地接受了这一职务。他深知这一重任的分量。当时各种问题堆积如山，外有列强心怀叵测，战争阴云仍笼罩着美国，内有各州纷争未息，分裂的危险尚未根除。
经济上国家公共信用扫地，求货乏术，而债务利息却扶摇直上。邦联政府除了债务以外什么都没有留下，而新政府的建设又无任何先例可循。一切都得靠自己筚路蓝缕，亲手开创。
1789年3月1日，第一届联邦国会正式召开，91名代表中除7名外全是拥护宪法的。4月30日，华盛顿在纽约宣誓就任总统。
在新政府下成立的第一个部是外交部，不久改称为国务院。
华盛顿任命著名的民主主义者杰斐逊为首任国务卿，这不仅是因为杰斐逊在美国人民中有崇高的声望，更因为他是当时美国屈指可数的有实际外交经验的人才之一。
担任陆军部长的是华盛顿的老战友亨利·诺克斯，9月2日财政部成立，9月11日，汉密尔顿被任命为首任财政部长。9月20日设立邮政总局，由大陆军中的老战士塞缪尔·奥斯古德任局长。
1789年9月24日，第一届国会通过了联邦司法条例，规定设立最高法院、13个地区法院和3个巡回法院。最高法院由1名首席法官和5名大法官组成。华盛顿任命的首席法官是坚定的联邦党人约翰·杰伊。
条例同时规定了设立联邦司法部，埃德蒙·伦道夫任总检察长。
华盛顿任命官员有着明确的用人标准，即他所说的：“能胜任，以前曾有功绩，考虑地区因素。”
他基本上做到了打破狭隘的地方观念，唯才是举。但是，尽管他任命了少数反联邦党人担任官职，实际上“宪法支侍者包揽了新政府中所有次要和重要的官职，外交领事和海关税收的职务也为宪法支持者所独占。”
从某种意义上讲，厌恶党派纷争的华盛顿不自觉地开创了美国党派政治的先河。
作为美国首任总统，华盛顿还开辟了另外两项在美国政治制度史上有深远影响的传统，首先是美国的独特的内阁制的形成，在美国宪法中根本未提及内阁制，宪法第二条仅规定：“总统得指令行政各部首长就其职务有关事项提出书面意见”。
由于华盛顿和各部部长有密切的私人关系，加之工作需要常在一起聚会，逐渐把在宪法理论上具有独立地位的行政各部变成了“美国历史上最悠久的总统顾问组织”。
另一项是华盛顿在1796年第二届总统期满之后宣布不再担任总统职务，从而形成了总统最多连任两届的惯例。
他本人则成为美国政治制度中和平转移权力传统的奠基者。在美国迄今两百年的宪法史中，只有第三十二任总统富兰克林·罗斯福打被过这个惯例。
6、汉密尔顿的财政政策
新生的联邦政府百废待兴，但是最紧迫的任务是解决经济问题。这不仅关系到联邦政府本身的存亡，更关系到年轻的美国能否以经济独立来确保流血牺牲所换来的政治独立。
财政部长汉密尔顿是一个国家主义者，也是一个讲求实际的资产阶级政治家。他深受英国思想的影响，信奉霍布斯和大卫·休谟的政治理论，认为人性本恶，政府本身就是建立在对人类私利和激情的驾驭之上的。
汉密尔顿财政经济政策的贯彻和实施有赖于华盛顿的大力支持。华盛顿从巩固立足未稳的新政府的角度出发，充分信任汉密尔顿，对他的经济政策几乎是言听计从。
汉密尔顿的经济政策主要体现在他致国会的4个报告中。第一届联邦国会上任伊始，便在麦迪逊的筹划下，于1789年7月通过了第一个关税法案。法案规定对大部分进口货物征收5%的关税，对少数货物如布匹、烟草、靛蓝、食盐等则征收高达50%的关税。
征税商品81种，平均税率不到8.5%。汉密尔顿当时还未就任财政部长，但他对关税法案是支持的。
汉密尔顿在撰写《联邦党人文集》时就指出：
“一个国家没有税收是不能长期存在的，如果没有这个重要的支柱，它就一定会丧失独立，降到一个省份的地位。”
他的税收政策是第一个关税法案的继续，但扩大了征税范围。比税收更紧迫的问题是恢复公共信用。
当时联邦政府债台高筑，币值暴跌，连利息都靠借款支付。由于信用的丧失，在国外已很难继续借款，而国内的大量游资掌握在工商业者和投机家手中。
他们普遍对新政府持观望等待的态度，看新政府能否兑现联邦宪法第六条所作关于偿还债务的规定。第一届国会在是否应按票面价值偿还全部内债存有分歧，大多数议员主张内债应折价偿还。联邦国会责成汉密尔顿对公共信用问题进行研究，向国会提出报告。
1790年1月14日，汉密尔顿向国会提交了“充分支持公共信用”的报告。
主要内容有：
（1)以债券形式偿还1170万美元外债。(2)按票面价值偿还4241万元内债。(3)由联邦政府承担各州在独立战争时期欠下尚未付清的州债，共计2150万美元。
为此要建立偿债基金，其收入来源依赖税收、出卖西部土地的收入和政府债券利息等。这个报告的目的是通过政府作出偿债的姿态使国内外资产者对联邦政府产生信赖感，以吸引新的投资，同时通过承担州债削弱州权，使国内投资者摆脱狭隘的地方观念，把自己的前途和美国政府的命运紧密地结合在一起。
联邦国会对偿还外债并无分歧，但在应否按票面价值偿还内债问题上发生了严重的争议。
自独立战争后期以来，主要的国家公债——大陆券几乎已一文不值。
在邦联时代，大陆券的主要持有者军人和小农由于生活所迫已将其以极低的价格售给金融投机商。按照汉密尔顿的计划，投机商将大发横财。
在这个问题的争论中，麦迪逊和汉密尔顿第一次出现分歧。麦迪逊主张把公债券原持有者和投机家区别对待，对前者按票面价值偿付，对后者则折价偿付。
对此，汉密尔顿坚决不同意，他认为：只有公正地对待过去的债权人，政府才能在资产者中恢复信用，以便进一步向他们借款。
麦迪逊和部分议员站在各自州的立场上，坚决反对承担州债。这个报告经杰斐逊居中调停才得以通过。汉密尔顿代表北部同意永久性首都设在靠近弗吉尼亚州的波托乌克河畔。同年6月20日，国会通过了汉密尔顿的“承担债务法令”。公共信用法案恢复了国家信用，为汉密尔领后来的财政经济政策铺平了道路。
为了建立偿债基金和应付政府支出，关税还远远不够。1790年12月，汉密尔顿提出第二个公共信用报告，其内容是建议国会立法征收国产税，所以又称：“国产税法案”。
该法案的征税对象是奢侈品和酒类。这个法案的通过扩大了美国的资本主义原始积累。但是，征收酒税严重损害了小农利益。边疆小农广种谷物。由于道路崎岖，运输不便，剩余谷物都是酿成威士忌酒以后运销国内其余地区的。
征收酒税激起了边疆小农的强烈不满，激化了国内的阶级矛盾。1794年，居住在宾夕法尼亚州西部的边疆小农奋起抗争，号召人们起来保卫酿酒自由，有的地方的农民扣押了政府的税收官。小农的反抗遭到政府的镇压，华盛顿调集了4个州的民团前往暴动区域，逮捕了200多名暴动者，扑灭了这次“威士忌暴动”。
在提出征收国产税报告的同一天，汉密尔顿还提出了设立国家银行的报告。其目的是吸引国内外投资，扩大国家的流动和生产资本，稳定通货，同时通过政府股息扩大偿债基金。这个报告实质上是公共信用报告的延续。
第一合众国银行是参考英国银行模式设立的。银行营业期限为20年，有权发行作为法币使用的纸币，资本定为25000股，政府认购其中1/5，其余的由国内外资产者任意购买。它实际上是一个私有而公管的政府银行。
银行法案在政府内部引起了激烈的争论。华盛顿总统在听取了各方意见之后，批准了该法案。1791年，第一合众国银行正式营业。实践证明，该银行“对于共和国早年的财政工作，起了有利的作用。”
银行设立以后，得到充分保障的国家通货淘汰了邦联时代各州滥发的纸币，有助于全国统一的金融市场的形成。其次，联邦政府借此开辟了一条正常的财源。除政府股息外，该银行“在营业的20年中，借给联邦政府1350万元。”
此外，银行还有利于吸收国内外资金。由于公共信用的恢复，国内外资产者踊既认购银行股票，它的资本在立账以后4小时之内就认缴足额。
汉密尔顿另一个著名报告是关于制造业的报告。
建国初期的美国是一个小农经济占主导地位的国家。全国90%以上的人口从事农业。当时很多人反对优先发展制造业，认为制造业的发展有3个不可逾越的障碍——劳动力缺乏，劳动力成本昂贵和资金不足。
汉密尔顿则力主发展制造业。
他在报告中还建议由国家给农业以补助金，由国家出资改善道路，修筑运河，以利于农业发展。这份报告几乎可以说是美国经济发展的一份预言书。然而当时美国还处在早期的资本原始积累阶段，这样宏大的计划还不可能实现。
联邦政府继承了邦联时代的土地政策。掌权的联邦党人既想出卖西部土地充实国库，又担心人口大量西迁会影响东部的经济发展。汉密尔顿、杰伊等人甚至对西部地区未来的政治影响也感到莫名的恐惧，害怕成群的西部“白种野蛮人终有一天会压倒东部，就像古代野蛮人颠覆罗马一样。”
他们坚持按《1785年土地法令》规定的出售方法：
即按大块土地面积(640英亩为一个出售单位)拍卖西部领地。1796年5月8日，联邦党人控制的国会又通过了一个新的土地法令，即《1796年公共土地法案》，把原来每亩1美元的售价提高到2美元。这样，一个农民购买一块西部土地就得付1280美元。售价之高是许多农户不敢问津的。
他们只好“非法地”移居西部。
（正文完）
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