行政执法不是任性执法，莫让执法行为违背了合理性原则
-------简评行政处罚违背合理性原则的过罚不当行为
作者：刘鹏举
引言
行政机关作为执法机关，执法行为不仅要做到合法，更要做到合理。合理行政要求行政机关实施行政管理时，应当遵循公平、公正的原则，在授予行政机关自由裁量权的同时，应当对权力的行使进行必要的监督、约束和控制。合理性行政要求行政机在执法过程中，尽可能选择对公民个人权利损害最小的手段，不到穷尽处罚达不到效果时不得采取最激烈的手段，以保障公民的合法性权益。
关键词：合理性原则 合理性行政 过罚不当 自由裁量
一、两则案例突破了老百姓的一般的违法性认知，行政处罚过罚不当
案情1：农户自杀自卖自家的猪获利0.58元，罚款10万元(案例来源:吉林省舒兰市人民法院)
林舒兰，一农户春节期间将自家所养的猪杀了，拉到市场上去卖，结果刚卖了0.6kg，获利不过0.58元，就被市监局查处，市监局随后以销售未经检验检疫猪肉为由，对农户做出没收82.68公斤猪肉、0.58元违法所得并罚款10万元的处罚。农户不服一纸诉状将市监局告上法庭。
案情2：榆林夫妇卖7斤芹菜获利不足10元，被罚6.6万元。（案例来源：红星新闻 ）
个体户罗某和妻子贺某在陕西省榆林市榆阳区经营一家蔬菜粮油店。2021年10月，罗某在某农贸市场从一农户手中购进7斤芹菜，其中2斤被榆阳区市场监管局提取检验，剩余5斤以每斤4元的价格售出，共收入20元，纯利润不足10元。市场监管部门以该批芹菜有一项指标超标，因售出的芹菜已无法追回，且夫妇俩无法提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行查验义务，榆阳区市场监管局决定对其处以罚款6.6万元。后来，国务院督查组接到群众在“国务院互联网+督查平台”反映，陕西榆林的一家个体户卖了7斤芹菜后被市场监管部门罚了6.6万元，督查组对此展开调查走访。最终纠正了该案件进入到大众的视野。
案例3：丁某的村庄超市购进香蕉17斤，被罚5.5万元。（案例来源：中国裁判文书网 ）
河南驻马店正阳县的丁某开了一村庄家庭超市购进香蕉17斤，市场监督管理局抽查时取走抽检样品3.6斤，剩余香蕉销售货值金额25.5元。后样品经检验不合格，丁某被行政处罚5.5万元，丁某发起行政诉讼，后法院判令市场监督管理局更改行政处罚罚金一项，改为罚款2000元。该案件后来在国务院督查组的问询下，当地市场监管局领导也承认“处罚有点儿过罚不当”。
二、行政合法性原则要求行政执法不是任性执法，行政执法合理性原则要求行政执法不仅要依法行政，更要合理执法。
行政执法有两项原则应该是行政执法的内核原则，这就是行政行为的合法性原则和行政行为的合理性原则。但是对于上述案例，笔者从行政行为的合理性原则进行探讨。合理原则是1911年“新泽西标准石油公司案”确立的原则。该原则要求法官在处理垄断案件时采取谨慎的态度，认真权衡利弊得失，在充分考虑当事人的行为意图、行为方式以及行为后果等因素后，再对当事人的行为是否构成垄断和是否违法作出判断。美国最高法院在1918年"美国诉芝加哥农产品交易所案"的判决中对合理原则的具体标准作了表述：判断合法性的真正标准是所强加的限制是调解或促进了竞争还是压制或消除了竞争[footnoteRef:2]。 [2: 李小明：《反垄断法中滥用市场支配地位的违法认定问题研究》[J],河北法学，2007。]
合理原则要求法院考虑下列问题[footnoteRef:3]：受到限制的商业领域所特有的一些情况，限制前后的情况，限制的性质、效果，现实性或可能性，限制的历史，认为存在的恶果，采取特别补救的理由，要达到的目的和结果都是有关事实。合理性原则的优点是对个案行为进行实质性分析，有利于判决结果的公正性，弥补了本身违法行为原则的刚性。缺点是合理原则具有很大的弹性，在增加裁量权的同时进一步增加了争议解决中的非连续性和不可预见性。 [3: 王美涵．税收大辞典：辽宁人民出版社，1991，来源：百度百科。]
行政合理性原则[footnoteRef:4]（the Principle of Reasonableness）是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。行政行为中，违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。行政合理性原则是根据实际行政活动的需要，基于自由裁量权而产生和存在的。行政合理性原则要求行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。 [4: 张文显．法理学：高等教育出版社，2011。]
但是，要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的，也是不现实的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权，使其视具体情况作出相应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的，必须还要以行政合理性原则限制。一般认为，行政合理性要求：行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。
众所周知，法律赋予行政机关的自由裁量权就是行政行为合理性原则的具体体现。行政机关的具体行政行为要获取法律的许可是行政行为合法性的本源。那么，为了有效规制社会的良好秩序同时要凸显法律的指引作用，将合理性原则嵌入到行政行为之中就是应有之义。，究其原因，这是因为行政行为的合理性要顾及社会效果，要顾及政府在民众中的期待性认可。
行政行为合理性要求以行政行为必须符合法律的目的为前提；行政行为必须有合理的动机；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。因此，合法性原则是合理性原则应用的前提和必要条件，合理性原则是合法性原则的补充和调
三、行政机关裁量权的自由需要行政机关根据实际情形，综合性考虑执法的社会效果进行合理性执法。
行政执法需要合法性，也需要合理性，行政机关首先要依法行政，其次要综合考量具体行政行为的合理性。对于行政机关来讲，“法无授权不可为”；对于民事主体来讲：“法无禁止即自由”。笔者认为，新时代的法治环境下，行政机关的执法权不仅要在法律的框架内行使，更要综合考量执法的各项因素，尤其要考虑社会效果，进行合理性执法。
行政行为合理性原则第一是：“行政行为的动因应符合行政目的，凡有悖于法律目的的行为都是不合理的行为”。第二是：“行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机，行政行为不得违背社会公平观念或法律精神，不得存在法律动机以外的目的或追求”。第三是：“行政行为的内容应合乎情理。即应符合事情的常规或规律”[footnoteRef:5]。 [5: 龚祥瑞;;行政合理性原则[J];法学杂志;1987年02期]
通过上述法律要义可知，行政执法需要按照行政目的进行执法，也就是说，行政执法要在一定的法框架内执法，不能突破自己的权力边界。这足以说明合法性是行政执法的前提；其次，行政行为要有正当的动机，且不得违背社会公平观念或法律精神；再就是，行政性合理性原则是行政权力的执法者的自由裁量权，是要结合主观和客观两个方面的范畴进行综合性分析进行执法。如果说行政行为的合法性原则将行政机关滥用权力通过法律排除在外，那么我们可以理解为行政执法的合理性原则更是将粗暴执法和机械化执法排除在外。
“法律要以理服人，更要以德服人。法律不是冰冷的文字，更不能成为道徳的敌人。法律只是手段而不是目的。法律的最终作用是惩恶扬善，保护弱者，而不是违背人伦道德，滋生邪恶，或者让邪恶更嚣张。”一位同行朋友这样说。对于上述观点，笔者是认同的。事实上，结合了上述观点，大家似乎有了一定的共识，那就是：行政机关的权力必须要有一定的权力边界，即行政执法必须在法律的框架内执法，同时依据行政执法的合理性原则，行政执法在执法的过程中更要考虑一般的良善的人性，所以行政执法的合理性原则便是一种当时之需。
四、行政行为的惩罚机制应符合一般的大众认知和道德判断，粗暴型执法不符合现代文明法治的要求。
赵宏博士认为“国家惩罚机制的展开应符合一般的大众认知和道德判断，如果某种行为长期由公众公开实施，且为一般人确信和认可，就不能对其予以惩罚，否则就违背了法治原则中的预测可能性原理”[footnoteRef:6]。 [6: 赵宏：《修剪自买的香樟树被高额处罚合法吗？》文章来源“澎湃新闻”2021年8月19日。]
根据这一原理，行为人即使实施了符合构成要件的违法行为，只要其根本不具备对行为违法性认识的可能时，就不能对其予以惩戒和非难。因为只有具备了违法性认识的可能时，当事人才有可能产生违法动机，而法律所要惩戒的也正是这种违法动机和主观恶意。据此，如果某项惩罚实在与大众认知和情感相悖，那么应检讨的就不该是当事人是否属于“法盲”，而是惩罚机制本身是不是因为违背预测可能性而实质不正当。
《行政处罚法》也明确规定，设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，同时应当注重处罚与教育相结合。同时《行政处罚法》第三十三条明确规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。可以讲，法律原则和具体规定都要求，在执法活动中，行政机关所采取的具体措施必须要适当，要对当事人权益损害最小。
笔者对于上述法律规定是极为认可的，法律不仅仅是冰冷的文字，更要考虑法律的人文关怀，要从实质法治角度去解读法律，去依法行政。笔者认为，行政执法的目的不仅要体现国家权力机关的权威性，更要有益于维护个体尊严和个人自由，注重对个体私权的保护。行政机关在执法过程中要尽可能考虑行政行为的合理性原则，避免僵化执法和粗暴执法。
众所周知，法律的确有其独特的话语、逻辑、判断和理性。对于法律的解读，如果仅仅停留在文字表面的简单认知，不去思索法律背后的法益平衡以及公平的道德内核，而是将公众朴素的道德情感隔绝在外，那么生硬的，冰冷的、机械的执法势必又回到了低端的非法治文明。
结合上述事由可知，一项具体的违法行为，如若超出了一般公众的违法性认知，且无造成严重的损害后果和不良的社会影响。《行政处罚法》第六条特别强调，“纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”在笔者看来，相比较严厉的惩罚，温和的说教更容易让一个人信服。如果没有上述的严重的损害后果，以及不良的社会影响，则执法机关断然不能为乐惩罚而惩罚，对行为人进行批评性教育可以达成引导的效果，则不应当会轻易启动惩罚机制。由此，笔者认为，行政机关在具体执法时，依法行政是前提无可厚非，但是要综合考量当事人的主观认知、动机目的等情节，并综合评估其社会危害性，由此来审慎决定是否启动惩罚机制，而不是机械地进行简单归责和惩戒。
五、对于行政机关过罚不当的具体行政行为，行为人的权利救济程序。
我国《行政处罚法》第五条第二款规定了过罚相当的原则：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”事实上，任何行政处罚的设定、实施都要遵循这条规定。上述案例，农户仅仅出售了0.6kg猪肉，那么如若这猪肉不是有毒有害的猪肉，从损害后果来看，损害后果并不大，行政机关却罚款10万元 确实有违行政合理性原则，抛开行政合法性原则，这属于过罚不当的行政行为。笔者并不认同这样的处罚，笔者想表达的是：“十万元对于一般的老百姓不是一个小数目，执法机关在执法的过程中尽量综合考量合理性因素，莫让自己的粗暴执法伤了老百姓的心。”
再就是，依据我国《行政处罚法》第六十三条的规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。依据各部委或各省的规定，对于5万元以上的罚款，通常已经属于“较大数额罚款”，当事人若要求听证，行政机关应当组织听证。由上述法律规定可知，处罚10万元的罚款明显符合“较大数额”，这类行政执法应当告知当事人有权举行听证。
再根据我国《行政处罚法》第七条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。结合上述法律规定，农户对于上述处罚不服，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼进行权利救济。
结语
赵宏博士说“法律并非冰冷的机器，也不只是治理的工具，相反，它应该成为公众一般认知和朴素情感的载体”[footnoteRef:7]，执法不是执行僵硬的法条，在法律之外更有人性温情的一面，这是法律和人性的完美结合，是构建社会和谐秩序的利器，是规范社会纠纷缓解矛盾的润滑剂。国务院第九次大督查第十六督查组成员陈晓表示，执法不能只讲力度，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体的生存创造良好的环境。 [7: 赵宏：《修剪自买的香樟树被高额处罚合法吗？》文章来源“澎湃新闻”2021年8月19日。]
笔者认为：行政机关在在行使权力的时候，也就是在实施行政行为的过程中，作为执法者，行政权力不能突破自己的权力边界进行非法性外延，即自己首先不能违法，更不能滥用权力。如若不综合考虑相关因素，一旦权力被滥用，不仅损害政府形象，还会激发社会矛盾，所以行政机关人员一定要拒绝粗暴执法，追求做到文明执法。因此，合理性行政要求行政机关在行使自由裁量权时采取的措施和手段应当是最轻微的，文明的，面对多种可能选择的行政手段和措施，应按照“必要性、适度性和比例性的要求”进行合理化选择。
参考文献：
[1]：罗豪才、袁曙宏、李文栋:《现代行政法的理论基础》载于《中国法学》，1993年第1期。
[2]：罗豪才、甘雯:《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》,载于《中国法学》，1996 年第4期。
[3]：胡建淼、肖凤城:《略论我国行政法的基本原则》，载于《法学评论》，1987年第6期。
[4]：龚详瑞:《行政合理性原则》，载于《法学杂志》，1987年第2期。
[5]：【美国】F.J.古德诺:《政治与行政》，北京:华夏出版社，1987 年版。
[6]：胡锦光、莫于川箸:《行政法与行政诉讼法概述》，中国人民大学出版社 2002年版。
[7]：姜明安主编:《行政法学》，山西，山西人民出版社 1985年版。
[8]：应松年主编:《行政法学新论》，北京:中国方正出版社2000年版。
[9]：罗豪才主编:《行政法学》，北京，北京大学出版社 2001年版
[10]：姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京，北京大学、高等教育出版社 1999 年版。
[11]：罗豪才主编:《行政法学》(新编本)，北京，北京大学出版社 1997 年版
[13]：许崇德主编:《行政管理与行政法》，北京:中国广播电视出版社 1991 年版。
[14]：应松年、朱维究编著:《行政法学总论》，北京:工人出版社。
