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袁世凯的死使北洋集团失去了一个强有力的领导权威，也使北洋政府第一次陷入了群龙无首、权力真空状态。但由于掌握了北洋政府组阁权的关系，段祺瑞暂时地填补了北洋中央政权的这个“权力真空”，占据了北洋系的核心地位，并成了稳定北京政局、维系北洋集团的关键性人物。
1、段祺瑞其人
段祺瑞(1865一1936年)，原名启瑞，字芝泉，安徽合肥人。
1884一1887年肆业于李鸿章创办的天津武备学堂炮兵科。毕业后，赴德继续深造军事，是我国近代第一批正式接受西方军事教育的人之一。1890年学成归国，即投入北洋，先入北洋军械局及随营武备学堂任职，后调任新建陆军炮兵第三营统领，兼随营学堂总监，旋升任军政司参谋处总办，成为北洋系初创时期的骨干分子之一，与同时期任教练、兵备的另二处总办冯国璋、王士珍三人被并称为“北洋三杰”。
其祖父段佩参加过李鸿章的淮军，官至统领，行伍出身。这对段祺瑞后来的军旅生涯产生过一定的影响。
靠着组建和培训北洋新军的业绩及淮系后裔的渊源，段祺瑞在北洋系中成了最受袁世凯青睐的人物之一，并一路升迁，先后出任过保定军官学堂总办、陆军各学堂督理、会考陆军留学毕业生等职，被选任过总兵、都统、提督。辛亥革命前夕，袁世凯进京组阁，段遂以北洋第二军统领身份，署理湖广总督兼领湖北前线各军。
这一时期的段祺瑞在袁世凯的示意下，忽而以武力对革命党人大打出手；忽而领衔通电，声称维护共和。在袁世凯与清廷及革命党人之间翻云覆雨的政治较量中，段祺瑞起到了极其重要的作用，并终于帮助袁世凯从孙中山的革命党人手中攫取了辛亥革命的果实。
1912年3月，袁世凯就任了中华民国大总统，遂不顾南方国民党人反对，将陆军总长一职酬给了段祺瑞，段因此掌握了北洋集团的军权。此后的段祺瑞一直是北洋系中仅次于袁世凯的第二号人物。
段氏一生不离开北洋军界。而事实上，北洋陆军的教练，北洋军校的建立，为其一手所创办。故北洋系的军官、官僚半数受业于段门，大有“桃李尽属公门”之概，段也因此在大北洋体系之下培植了一个相当的个人亲信死党集团，为后来北洋皖系集团的形成奠定了基础。
1913年3月的宋教仁被刺案发后，南北矛盾激化，袁再命段祺瑞以陆军总长的身份代赵秉钧为国务总理，主持了对赣宁地区反袁革命党人的军事进攻，并终于扑灭了孙中山亲手点燃的“二次革命”烈火。
1913年底，为了笼络黎元洪入京，袁世凯以段祺瑞为湖北总督，兼领河南都督，由段主持镇压白朗起义，为袁世凯铲除了横行豫、陕、甘中原数省，历时两年之久的心腹大患，为北洋政权的巩固立下了殊勋。
2、袁世凯与段祺瑞的嫌隙
由于多年来一直掌握着北洋政府的兵权，段祺瑞也逐渐成了袁世凯猜忌的人物。不但许多的北洋人物都出自其门下，而且一些地方实力派也随着段祺瑞在政治上的得势和威望日隆而逐渐地向他靠近。至1914一1915年间，在北洋系内部逐渐形成的以段祺瑞为中心的皖系集团不但势力逐渐扩大，而且由此产生的袁、段之间的矛盾也日益地表面化了。
为了削夺段祺瑞手中的兵权，阻止这种尾大不掉局面的继续发展，1914年5月，袁世凯进行了总统府官制改革，特地在大总统下设立了陆海军大元帅统率办事处，将全国兵权直接收归该处，并确定了大总统对统帅办事处的直接指挥权。从此，段祺瑞成了该处六名办事人员之一，他所在的陆军部也因此成了奉行故事的承转机构。
对于被事实上削去了兵权的段祺瑞，袁世凯对他仍然存在着相当的顾忌。1914年底，袁世凯亲自下令组建了相当一个混成旅的“军事模范团”，由袁世凯自任团长，其子袁克定和心腹陈光远先后担任过该团的副团长。
很明显，这种具有禁卫军性质的军队，在帝制前夕诞生，其首要的针对目标，便是来自北洋内部的任何有可能因帝制而发生的反叛行为。
为防止袁世凯的猜忌给自己带来杀身之祸，帝制前夕，段请以徐树铮代理部务，自己则称病请假，隐居到了西山。
帝制发生后，段祺瑞立即表示了公开的反对：
“项城本清室大臣，以赞成共和，遂为总统，今若称帝，何以对故主，微论民国。”
帝制时期，袁世凯大批封爵，自龙济光、张勋、冯国璋、段芝贵以下计128人受封，几乎包括了北洋系内所有的实力人物，而唯独没有段祺瑞，这显然和段对帝制的反对态度有着莫大的关系。
西南护国军起后，袁以曹锟、张敬尧率北洋军南下讨伐，段却遥约冯国璋，暗中对张“竭力阻遏，勿使进兵”。在段祺瑞的指使下，张敬尧后来在泸州屯兵不进，暗与西南媾和。而另一皖系人物陈树藩在陕西逐走袁党陆建章，实行独立。据说，这都与段祺瑞的幕后策划有一定的关系。
靠着反帝制运动中特别的表现，段祺瑞赢得了当时各地反袁力量，尤其是西南方面的相当好感。袁世凯被迫撤销帝制后，立即起用段为参谋总长，随后改任国务卿兼海陆军总长。很明显，袁的目的不仅是希望段祺瑞能重新为他效力，更为关键的是，他要利用段祺瑞已经和西南方面建立起来的特殊关系，取得护国军的罢兵。
就制约袁世凯，结束帝制而言，这一时期的段祺瑞事实上和西南方面已经形成了一种相互依存、相互制约、相互利用的关系。
3、唯一收拾残局的人物
袁世凯死后，段祺瑞成了“北方政局中唯一可以出来收拾局面的人物”。同时，他也是南方反袁阵营唯一可以接受的北洋人物。
因此，袁世凯一死，西南方面立即向北洋政府提出通电，要求“规复旧约法”，“速集国会”，“帝制祸首付裁判”，其中，特别点名道姓地提出要“请段芝老组织新阁，以期共图匡济”。
出于同样的原因，以孙中山为代表的中华革命党人亦在这一时期表现出了对段祺瑞的非常的信任。
新内阁成立之初，有人倡议南方以部分军队入京，以监督段祺瑞。
但此议一出，即遭孙中山的断然驳斥，他强调：
“段氏维持秩序，尤属有俾大局，劂功甚伟。日来有人主张调护国军若干入卫京师者，不知段氏既能膺此艰巨，人民安堵，又安用此一着？调兵多，则力有未逮，少则仍无济于事，是徒伤北军感情，且先示人以不信。”
当时的北洋系内部尚未能形成与段祺瑞相竞争的势力。帝制后期，为了谋取北洋首领的地位，冯国璋曾先后发表通电，集黑、吉、奉、直、晋、鲁、豫、湘、赣、皖、苏、闽、热、察、绥及沪淞等17省将军、代表，召开“南京会议”，以调停南北为幌子，以“第三势力”的盟主自居。企图逼袁下台，压倒段氏，由彼取而代之。
但是，由于倪嗣冲等一批皖段系军人的煽动和反对，与会各省代表很快便陷入了一场无休止的争吵之中，没有达成任何协议。
冯国璋主持的这次南京会议亦被斥为：“与其名为解决袁氏地位之会议，毋宁名为解决自己地位之会议。”
南京会议因南北各种政治势力的一致反对而夭折；冯国璋也因弄巧成拙陷入了两面不讨好的尴尬境地，从而失去了在袁世凯之后与段祺瑞一争雌雄的派系实力。
直至民国元年的《临时约法》恢复之前，段祺瑞的国务总理系来自于袁世凯所任命的国务卿一职，该任命本身并无国会通过（其时，北洋政府内的国会已被解散)。因而，他的这个职务和黎元洪代行总统一样，也是缺乏法律根据的。
所以，民元约法和旧国会的恢复，解决了黎元洪代行总统职位的法理问题，当然也随之解决了段祺瑞就任内阁总理的法律依据。虽然，在袁世凯死后很长的一段时间里，段祺瑞因拒绝恢复民元《临时约法》和旧国会，与西南方面及中华革命党人发生过严重的冲突。
但不久，随着上述问题的解决，反袁各方很快地消除了对段的恶感，承认了段在北洋中央政府中的地位。以段祺瑞为核心的皖系集团控制北洋政府局面的新格局也就从此形成了。
4、伪装的背后
正如前面我们所提到的，在这个时期里，无论是西南护国军方面，还是孙、黄的中华革命党人，对于段祺瑞将要步袁世凯后尘，重新走上军事独裁的老路，都没有给予充分的警惕，而对于旧约法和旧国会寄予了过高的期望。
同时，他们也希望能通过对黎元洪和国会的重新扶持，达到在北洋政府中抑制段祺瑞的目的。
段祺瑞拥黎元洪做总统的心态可能是复杂的。在袁世凯死后，不但以西南护国军为主要代表的各地反袁势力一致拥戴黎元洪为总统，而且袁世凯死后北洋系内部逐步表现出来的分崩离析的倾向也使得段祺瑞一时还不敢贸然登上这个北洋内部觊觎者甚众的总统宝座，他更不愿这个宝座落在拥有实力的其他北洋军人的手中。
对他来说，将北洋政府总统的宝座交给手无寸兵、极易控制的黎元洪，至少比落到冯国璋或其他有实力的人物手中是更为有利的。
因此，袁世凯咽气前夕，段即往黎宅，坚请黎元洪：“依据约法，出任重寄，维持大局。”段同时对北洋内部的反黎做总统的势力进行了认真的说服，并假惺惺地向黎元洪保证，将率所部“竭力赞助总统”。
果然，在黎元洪出任总统不久的新政府组阁案中，黎即对段祺瑞所提出的新阁员进行较大幅度的增删，在新任的10个总长中，有两人系黎氏增加，而原案中有3人遭黎删除。在这个新内阁的任命过程中，我们可以看到段祺瑞对于黎元洪相当地“尊重”和“宽容”。
前文述及的西南方面以及孙中山等人在这一时期对于段祺瑞所表现出的信任也正是由此而生的。
但是，这种表面上的敷衍并不能掩盖段祺瑞利用黎元洪做临时政治傀儡的真正用意。因为当时站在黎元洪背后的西南各政治派系仍拥有着相当的军事实力，这显然是段祺瑞不能不有所顾忌的势力。及至旧约法和旧国会恢复之后，随着西南军务院的撤销和各地反袁势力的解体，段祺瑞对于黎元洪这种虚与委蛇的政治蜜月游戏也便算是告终了。
5、因徐树铮而起的“府院之争”
当然，此时的段祺瑞尚无驱黎自代的意图。因为，随着旧约法在西南各政治派系和中华革命党方面的压力之下的恢复，北祥政府已由总统制恢复到了责任内阁制。按照这个旧约法，国务总理已取代总统成为新政府的实际权力中心，而此时的黎元洪却成了段祺瑞的一块政治招牌和应付各方攻击的挡箭牌。利用责任内阁之名，行军事独裁之实，是段祺瑞求之不得的事。
但是，这种政治势力的变化并没有引起黎元洪的重视。当西南的反袁势力解体后，已沦为段祺瑞地地道道政治俘虏的黎元洪，仍然想一如既往地以民国大总统的身份对段祺瑞发号施令，发生在黎、段二人之间的以“府院之争”为主要形式的政争也就不可避免了。
黎、段交恶和“府院之争”首先是从徐树铮就任国务院秘书长一职开始的。
徐树铮，字又铮，安徽萧县人。22岁时以秀才从军，即受段祺瑞赏识擢升。1905年由段保送入日本士官学校学习。1910年返国。1911年辛亥革命爆发，袁世凯再度出山，任清廷内阁总理，段祺瑞署湖广总督，会办剿抚事宜，统帅北洋第一、二两军，段即将徐“派为总参谋，赞襄幄帷”。从此，徐树铮便成了段祺瑞的得力干将和皖系的核心人物，时称“小扇子军师”。段祺瑞的重要措施，大多是出于徐树铮之手。
1912年3月北洋政府组建时，袁世凯以段祺瑞出任陆军总长，段即选徐为陆军部军学司司长，不久调任军马司司长兼任总务厅事。1914年，徐树铮升任陆军部次长，段对徐树铮的宠信日深。
自“陆海军大元帅统率办事处”设立后，段祺瑞隐居西山，长期不理政务，徐树铮可以直接以段祺瑞的名字签署公文，而不必报段审阅。徐也因少年得志，恃才傲物，在北洋系内极遭忌恨。
1916年3月，帝制撤消后，袁世凯重新起用段祺瑞为国务卿，而段出任后的第一要求即是先调徐树铮为国务院秘书长，后因袁忌于国务院内“东洋刀”——日本系军人成份太重，而未能通过。
黎元洪继任总统后，段祺瑞内阁一成立，就再次向黎提出了以徐树铮为国务院秘书长的要求。
皖系实力派军人在新内阁中势力的扩大，同样地引起了黎元洪的不安。
因此，段祺瑞关于徐树铮出任国务院秘书长的提议一出，即遭到黎元洪的坚决反对，黎甚至公开地表示：“我不能与徐树铮共事，不但不能共事，且怕见他。我见了他，真如芒刺在背。”
黎元洪同时曾断言：“我总统可以不做，徐树铮我绝对不能与其共事。”
在皖系势力的强大压力下，黎元洪最终还是不得不接受了来自段祺瑞方面的关于徐树铮为国务院秘书长的“竭力疏通”。这也是在新内阁成立后，以段祺瑞为首的皖系军人第一次挫败了大总统黎元洪。随着徐树铮出任北洋新内阁的国务院秘书长，黎、徐交恶也就正式展开了。果然，徐树铮上任不久，黎、徐之间即发生激烈冲突。而黎元洪与皖系段祺瑞之间的矛盾也开始日益表面化和激烈化。
靠着段祺瑞的倚重和皖系军人的后盾，盛气凌人的徐树铮，根本不把毫无实力的黎元洪放在眼里。国务院秘书长的职责是负责府院两家的沟通。因此，按照宪法或法律规定的程序，国务院秘书长本应亲自向总统府呈交内阁的文件、命令，并呈请总统审阅、用印；同时，凡由国务院议决的重大事件及形成的公文，也只有在向总统说明，并取得总统同意后，始得总统盖印发布，方算生效。
但徐树铮上台后，却经常借故拒绝与黎会面，有时仅差人向黎要求盖印。而每次用印，徐树铮根本不向黎解释理由，即催总统用印，常常是每逢黎有所询问，徐则肆意顶撞。
这里的一则故事向我们表现了徐树铮出任国务院秘书长后府院之间的矛盾：
一日，徐树铮以更动山西省三厅长事，持命令前来请总统盖印。而黎却以为何山西省一日更换三个厅长事向徐询问理由，并询问将要任命的都是些什么人？
对此，徐树铮的答复是：
“总统但在后页年月上盖印，何必管他任命什么人？何必管前面的是何事情。”
在一个公开的场合里，黎元洪气愤对徐树铮的跋扈行为进行了斥责：“现在哪里是责任内阁制，简直是责任院秘书长制。”
6、围绕徐树铮的博弈
8月1日国会的重新开会，再一次点燃了黎元洪利用国会势力以强硬手段对抗段祺瑞和徐树铮的希望和信心。因为在这个重新召集起来的国会中，国民党和进步党仍然是最有实力的两大政党，他们从一开始就是拥护黎元洪做总统的力量，而此时的国民党人也希望通过对于黎元洪的扶持来有效地对新起的皖系势力进行遏制。
新国会召集的同时，国民党籍议员丁世峰继张国淦之后出任了北洋政府总统府秘书长。丁上任伊始即向内阁提出了旨在提高总统地位和限制国务院秘书长权限的《府院办事手续草案》，开始了自新内阁成立以来国民党人对段祺瑞和徐树铮的第一次反击。
《府院办事手续草案》声明：
——总统得以随时出席国务会议；
——所有国务院议决事件及任免官吏，须以该部长官同意后，再呈大总统盖印。如总统有不同意见时，得复回国务院再议。
这个以“抬黎压段”为基本内容的《草案》鲜明地表现了重新召集的国会在这场府院之争中的态度和倾向。
鉴于在重新召集的国会中进步党和国民党两党的实力，段祺瑞本人对于这个具有明显针对性的《府院办事手续草案》还是不能不予以相当重视的。
8月26日，段祺瑞以国务总理的名义，向徐树铮所在的国务院秘书处发出了通令，对徐树铮进行了“约束”，通令要求：
“为关防严密起见，对于国务院呈请大总统核阅之文件，特责成该院秘书长徐树铮躬自呈递，阅、印后赍回，无论风雨星夜，不得假手他人。以晤慎重，而免歧误。”
后来的事实很快证明，段祺瑞在这个口是心非的政府通令中所表现出来的对于徐树铮的“约束”，不过是用来应付国会和总统的表面文章。在同一日给黎元洪的呈文中，段祺瑞却公开声明，徐树铮“伉直自爱，不屑妄语，其于面对时，凡为有棋瑞之言者，祺瑞概负全责”。
在这个“呈文”中，一方面，段祺瑞不但公开地为徐树铮文过饰非，而且也清楚地向黎元洪表明了自己将反对总统向他的国务院插足，并坚定地作为徐树铮后盾的决心；另一方面，在总统府秘书处向他提交《府院办事手续草案》的同时，段已正式地向黎元洪提出请假，称病不出，借此来向黎元洪施加压力。
事实上，这一时期的国会也同样是一个没有任何作为和背景的政治摆设，并没有什么可以有效地遏制段祺瑞的实力和措施。
而此时的段祺瑞，经徐世昌和熊希龄等人出面调和，为了能够在刚刚开始的国内各种政治势力的角逐中紧紧地抓住国会这块招牌，也不得不对这个重新召集起来的旧国会表现出了必要的“尊重”和“宽容”。
由于这个原因，在8月下旬府院双方达成的工作协调办法中，就明显地带有了以国会为后台的黎元洪和以北洋皖系为实力的段祺瑞的国务院之间相互妥协的色彩。
这个协议的内容包括：
——总统出席国务会议，但须将国务会议议事日程先呈总统；
——国务会议议事录总统可以随时阅看；
——紧要军政事务，国务员得直接向总统报告；
——总统如认为国务会议议决事项有不合者，可命总理及该管国务员说明理由，如说明后仍有不合之处，可交回复议一次；
——每日呈阅的文件及呈请用印，由院秘书长亲送到府。
关于府院权力划分的这“五点协议”使一度趋于激化的黎元洪与段祺瑞之间的冲突再度得到稳定，府院之争也暂时地得到了缓和。
但事实上，它并没有、也不可能从根本上解决北洋政府自段祺瑞组阁以后所存在的严重的内部危机。其时，黎元洪依靠着国会的势力，决不愿做段祺瑞的盖章机器；而段祺瑞眼中的黎元洪此时已成了皖系势力在北洋中央扩张的严重障碍，必欲除之而后快，双方已渐成水火之势。
因此，这个“五点协议”达成后，隐藏在北洋政府政局平静表面背后的实质却是，府院双方及各派系政治集团都在积极地寻找着机会，各自准备向自己的对手发动新的攻击。
进一步的府院冲突是从徐树铮擅以国务院的名义发布命令，催调粤、闽、湘、赣四省军队围剿李烈钧开始的。
原来，袁世凯死后，自段祺瑞接替袁入主北洋中央开始，于护国战争时期被迫宣布独立的广东军人龙济光遂立即致电“北京国务院段相国”，声称：段“总秉国钧，再造共和，旋乾转坤，重光日月”，而广东一隅“即日取消独立，服从‘中央'命令”。就这样，早先是袁世凯北洋政府死党的龙济光很快改换门庭，将自己绑到了段祺瑞的战车之上。
（正文完）
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