最高人民法院
“行政审判讲堂”第七期答疑
编者按
2024年9月29日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第七期，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。
答疑实录
问题1：人民法院审理行政赔偿诉讼案件，对查明的未包含于当事人诉请中的应赔事项，是否有权一并作出处理？（提问人：广西壮族自治区高级人民法院行政审判庭戴声长）
答疑意见：
国家赔偿制度主旨在于救济公民、法人或者其他组织因公权力违法所受侵害，使受损权益得以恢复和弥补。 行政赔偿诉讼重在解决行政机关是否承担、如何承担赔偿责任争议。 行政赔偿诉讼有别于一般民事诉讼的明显特征之一，即行政法官对相关行政行为及侵害后果可全面审查，并不完全拘泥于当事人诉求本身。 其主要目的在于实质性化解争议，减少当事人诉累，尽可能一次救济到位。
同时，司法实践中需要注意以下两点：
一是做好当事人释明引导工作。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第68条第2款，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第13条第2款第3项规定精神，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿请求和受损害的事实根据，具体的赔偿、补偿事项以及数额。上述规定的主旨在于避免当事人过于笼统地提出赔偿请求，使案件审理缺乏针对性，且根据《行政诉讼法》第38条第2款之规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。但是，基于当事人认知和案件复杂性，人民法院要根据案件审查情况正确释明引导，不宜片面以上述规定为由，对相关案件不予立案或者对已查明的诉求外其他损失视而不见。
二是在尊重当事人意愿的基础上，坚持全面审查。司法实践中，既要考虑给付标准、数额、方式的合法性，也要考虑救济被侵权人权益的合理性。对已经查明的诉求外应当赔偿事项，在立案阶段经释明当事人不愿追加，或者在审理阶段其明确表态要另行寻求救济的，人民法院可不作处理。
问题2：当事人对人民法院作出的是否准予执行裁定有异议，如何寻求救济？（提问人：海南省高级人民法院行政审判庭许建刚）
答疑意见：
是否准予执行裁定分为行政诉讼环节和行政非诉执行环节两种情形。在行政诉讼环节，依据《最高人民法院关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》（〔2013〕行他字第11号），人民法院判决驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行，对法律未授予行政机关强制执行权的符合法定条件的申请，人民法院可以作出准予执行的裁定；反之可以作出不准予执行裁定。在行政非讼执行环节，人民法院针对行政机关依据《行政诉讼法》第97条规定提起的强制执行申请（公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行），有权依据《行政强制法》第58条第2款、《行诉法解释》第160条第1款、第2款有关规定，作出是否准予执行裁定。当事人如有异议，有权采取下列方式寻求救济；
（一）对不准予执行裁定的救济。 根据《行政强制法》第58条第3款、《行诉法解释》第161条第2款之规定，行政机关对不准予执行裁定有异议，可以自收到裁定书之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。 上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。
（二）对准予执行裁定的救济。 一是行政相对人可向人民法院申诉。 根据《行政诉讼法》第92条规定精神，行政相对人如果不服准予执行裁定，可向作出准予执行裁定的原审法院或者其上级法院申诉，原审法院办理部门及其工作人员认为该裁定违反法律规定的，应当报请院长提交审判委员会讨论决定（可撤销裁定或者重新作出）； 上级法院也可将相关情况反馈下级法院或者提出纠正意见，由下级法院通过上述程序处理。 二是行政相对人可向人民检察院申诉。 根据《行政诉讼法》第93条、《人民检察院行政诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕3号）第109条规定精神，行政相对人可以向原审法院的同级人民检察院申请检察监督。 人民检察院认为人民法院作出的是否准予执行裁定违反法律规定的，应当向同级人民法院提出检察建议。 根据最高人民法院（2022）最高法行他1号答复精神，上述是否准予执行裁定不属于可以申请再审的裁定。
问题3：行政机关依据另一行政机关出具的回复函作出行政处罚后，行政相对人对该函不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？（提问人：浙江省高级人民法院行政审判庭赵宇航）
答疑意见：
此问题难以一概而论，要根据回复函的具体内容、外在表现、法条规定等因素作出综合判断，避免“一刀切”。
第一，要结合《行政诉讼法》第12条、第13条以及《行诉法解释》第1条、第2条相关规定从正反两面对回复函所涉行政行为类型作出评价判断，确定其是否属于行政诉讼受案范围。
第二，对依据上述规定难以直接作出定论的，应当紧紧围绕对当事人权利义务是否直接产生实际影响展开分析。“影响”有直接间接之分，且存在动态发展可能，对“实际影响”的判断较为复杂，在实践中易引发争议，需考虑影响的具体权益、影响持续的时间（起始至终结）、可以排除影响的法定路径等因素。
第三，就行政机关出具回复函而言，如该函作为另一行政机关执法的重要事实依据，对执法结论具有重要影响，一般可认定回复函对权利义务具有实际影响。但行政相对人对该回复函不服的，并非一律要通过诉讼解决，需考虑影响是否直接、诉讼时机是否成熟等因素。如该函仅是行政机关之间的内部沟通材料，则因其具有内部性而不可诉。特殊情形下，如果有证据证明行政相对人以公开途径获取该函，内容已外化，则可诉。
问题4： 在国有土地上房屋征收补偿过程中，如何保障房屋被征收人的补偿方式选择权？（提问人：北京市海淀区人民法院黄志勇）
答疑意见：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第1款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”此规定明确了被征收人对补偿方式依法享有选择权。被征收人与行政机关协商一致后，也可以确定形式多样的补偿方式。被征收人主张用以产权调换房屋的地段、面积、户型、环境等不符合法定要求或者明显不合理，变相侵害其补偿方式选择权的，行政机关应当就产权调换房屋的合法性、合理性予以说明，并提供证据证明产权调换房屋确定的补偿价值不低于被征收房屋的价值。
被征收人应当依法、及时行使补偿方式选择权。行政机关作出补偿决定时，可以要求被征收人在合理期限内对补偿方式作出选择；被征收人拒绝选择的，行政机关可以选择对被征收人最为恰当的补偿方式。
问题5：工伤保险中有关工作原因、工作时间和工作场所的认定如何把握？（提问人：西藏自治区高级人民法院行政审判庭白玛旺姆庭长）
答疑意见：
依据《社会保险法》第36条、《工伤保险条例》第1条之规定精神，工伤认定应当围绕工作原因开展，工作场所、工作时间是工伤认定的辅助要素，在工作原因无法查明时，工作场所、工作时间可以用来推定是否属于工作原因。对于用人单位安排职工居家办公的，有充分证据证明职工在工作时间确因工作原因受到事故伤害的，不应因在家工作而影响工伤认定。对于利用微信、电话、邮件等现代通讯方式进行简单沟通，具有偶发性和临时性，未影响劳动者生活休息的，不应视为工作状态。
第一，对工作原因的认定，应当考虑是否属于工作或者作为工作安排的活动、是否属于履行工作职责、是否受用人单位指派、是否与工作职责有关、是否基于用人单位的正当利益、是否属于工作期间在合理场所解决必需的基本需求等因素。
第二，对工作时间的认定，应当考虑是否属于法律规定的或者用人单位要求职工工作的时间。包括但不限于：(一)劳动合同约定的工作时间；(二)用人单位规定的工作时间；(三)法律规定的工作时间；(四)完成用人单位临时指派或者特定工作任务的时间；(五)加班时间。
第三，对工作场所的认定，应当考虑是否属于与职工工作职责相关的区域以及因履行工作职责所需的合理区域。包括但不限于： (一)用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域； (二)职工为完成某项特定工作所涉及的单位以外的相关区域； (三)职工因工作来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域。