最高人民法院答复
江苏省高级人民法院：
《典当管理办法》系行政规章，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定，不能作为认定合同效力的依据。典当行与当户签订动产抵押借款合同,违反了《典当管理办法》关于典当行经营业务范围的规定,但不应据此认定合同无效。典当行办理动产抵押借款业务，亦不属于《银行业监督管理法》第十九条规定的须经国务院银行业监督管理机构批准的银行业金融机构的业务活动。
——《最高人民法院〔2012〕民二他字第18号函＞（2012年12月110）
最高人民法院法官著述
可见，无论是从典当业在整个金融体系中的地位还是典当业的行业风险以及动产抵押借款行为本身的风险来说，典当业的风险对整个金融体系的稳定和安全影响都是有限的，是可控的。也有人认为，由于承认了典当动产抵押合同的效力，典当行的业务规模扩大，而典当行的资金规模受限，为了满足当户的资金需求，典当行会通过非法集资来吸收资金。我们不能排除这种可能性，但是，承认典当行与当户签订动产抵押借款合同效力与非法集资间并无必然的联系，典当行完全可以通过增加注册资本实现其贷款规模的扩张。而且,非法集资并非典当行的专利，不应以此为由因噎废食。因此，不应以危及金融秩序的稳定和安全为由否定动产抵押借款合同的效力。
肯定典当动产抵押借款合同的效力，有利于优化金融产业内部资源的配置,还可以满足不同层次的融资需求。多数中小企业特别是处于成长阶段的企业往往没有属于自己产权的土地、房屋，基本是靠租赁解决厂房问题。在担保人方面，由于企业规模小、资产少、抗风险能力差等原因，一般企业、自然人也不愿意担保。贷款手续繁琐，一般中小企业对资金的需求具有“急、频、少”的特点，即要得急、次数多、数额少，而金融部门出于防范风险的考虑，履行程序手续多、时间长，许多商机往往“时过境迁”。典当融资与银行融资相比，具有小额、短期、灵活、方便的特点。二者在贷款对象、贷款规模、资金来源、贷款种类、贷款用途、贷款流程等方面都存在着显著的差异，典当融资对银行融资起着拾遗补缺的作用。典当行与商业银行相互配合，不仅可以优化金融产业内部资源的配置，还可以满足不同层次的融资需求，促进实体经济发展。典当行的主要服务对象是中小微企业，中小微企业的融资占典当业务总额的80%以上，典当业在缓解中小微企业融资难、促进中小微企业发展等方面发挥了积极作用。我国中小企业融资难是不争的事实，中小微企业没有过多的不动产，企业的生产设备、交通运输工具等动产又是企业生产所必需的，如果只限于以质押的方式从典当行融资,会在很大程度上影响企业正常的生产经营，所以承认典当行与中小微企业动产抵押借款合同的效力，允许以动产抵押的形式从典当行融资，无疑会促进中小微企业融资难困境的解决。
除了前述两方面的问题外，动产抵押借款合同超越了典当行的经营范围，这个因素对合同的效力影响也是需要考虑的。任黎:《青岛市中小企业动产抵押担保融资情况调查及政策建议》,载《中国工商管理研究》2009年第7期。资料来源:《商务部关于“十二五”期间促进典当业发展的指导意见》（商流通发［20111481号）。
（三）关于典当行开展动产抵押超越其经营范围对动产抵押借款合同效力的影响典当行与当户签订动产抵押借款合同，违反了《典当管理办法》的有关规定，超越了典当行的经营范围，是否影响动产抵押借款合同效力？
《合同法司法解释（一）》第10条规定，当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的范围是什么？笔者没有查到这方面的法律法规规定，《解读最高人民法院司法解释民事卷（1997-2002）＞认为,关于超越经营范围的除外规定即国家限制、特许和禁止经营三种情况，目前主要是指工矿产品中的煤炭、天然气、成品油、军用车辆和原油等，以及农用产品中的粮食和棉花等。据参与该司法解释起草的同志介绍，起草司法解释时，也没有关于国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的规定。起草司法解释的过程中，和全国人大的有关同志讨论时,认为应把涉及国计民生的一些经营活动纳入进来，就以国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的规定作了表述。据此，典当行不应列入国家限制经营、特许经营的行业,其超越经营范围进行动产抵押不影响典当动产抵押借款合同的效力。
在典当业漫长的发展过程中，典当自身的内涵及其功能也在不断发展变化。传统意义的典当与现代意义的典当功能不同,新中国成立后，我国典当行的经营范围也呈现不断扩大的趋势。妇996年办法》第24条规定，典当行的服务对象为非国有中小企业和个人。该办法第25条规定，典当行以使用自有资金从事质押贷款业务为限。按照该规定，典当行不能为国有企业和非国有大型企业提供典当服务,也只能从事质押贷款业务。《2001年办法》则取消了对典当行服务对象的限制，还把典当行的经营范围由单一的动产质押扩大到动产质押、权利质押和房地产抵押。该办法第22条规定:“经批准，典当行可以经营下列部分或者全部业务：（-）质押典当业务；（二）房地产抵押典当业务；（三）限额内绝当物品的《合同法司法解释（一）》第2条规定的“特许经营”与《商业特许经营管理条例》（中华人民共和国国务院令第485号）规定的“特许经营”不同。该条例规定的特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人）.以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。李国光主编:《解读最高人民法院司法解释民事卷（1997~2002）》，人民法院出版社2003年版，第203页。
变卖；（四）鉴定评估及咨询服务；（五）国家经济贸易委员会依法批准的其他业务。”这种变化趋势符合典当行业自身的利益，也符合经济社会发展的需要。
2011年5月，国务院法制办公布《典当行管理条例》（征求意见稿）向社会征求意见。该条例第19条规定，典当行收当的当物应当是依法可以质押的动产、财产权利或者依法可以抵押的不动产。法律、行政法规和国家规定禁止质押的动产、财产权利或者禁止抵押的不动产，典当行不得收当。正在建造的建筑物不得作为当物。从该条规定可以看出，抵押动产仍然没有列入当物的范围。但是,动产抵押同样没有列入该条例第30条规定的典当行不得从事的活动中，该第30条仍然规定典当行不得吸收公众存款或者变相吸收公众存款,不得发放信用贷款，却未再规定典当行不得做动产抵押业务°
应如何理解《典当行管理条例》的这种变化？该条例是行政法规，行政法规的禁止性规定中不再有动产抵押一项，是否说明行政法规承认了典当动产抵押借款合同的效力？当然，制订中的条例在典当行不得经营的范围内删除了动产抵押，并不意味着允许其经营动产抵押，因为同样没有把动产抵押列入典当行经营范围的条款中。超出典当行的经营范围，就不属于典当了。但是，与制订中的条例仍然明确不得经营的项目相比，典当行经营动产抵押的违法程度较低。无论最终正式颁布的《典当行管理条例》对此如何规定，制定过程中的这个变化,还是反映了典当行经营范围不断扩大的趋势。
——刘崇理:《应如何认定典当行与当户签订的动产抵押借款合同效力》，载最高人民法院民事审判第二庭编:《商事审判指导》总第33辑，人民法院出版社2013年版，第66-69页。