村庄用地范围内存量未使用建设规模潜力分析数据助力基层一线开展土地综合整治。
受访者供图
进入5月，天气逐渐炎热，在梅州的广袤土地上，“百千万工程”正如火如荼推进。不少镇村的干部谋划发展时，遇到的第一个“拦路虎”便是土地底数不清、空间不明。
最近，这个难题正在被化解。为了更好地指导梅州各地精准开展全域土地综合整治工作，为实施“百千万工程”加强要素保障，梅州市自然资源局组织开展全市村庄用地范围内存量未使用建设规模潜力分析，形成包括“一图一表一说明”在内的数据成果。通过配合使用，镇村干部可以快速掌握全域土地“家底”，并结合实际需求，科学谋划项目，推动镇村高质量发展。
截至目前，梅州已形成全市110个乡镇的数据成果并移交当地使用。这110份量身定制的全域土地综合整治工作指南如何发挥作用，为基层开展具体工作解难解困？记者对此进行了走访。
●南方日报记者何苑妮
通讯员丘晓文
破题
形成精准用地数据包
土地是基础性的生产要素，也是实现乡村振兴的重要载体。
一直以来，耕地碎片化、空间无序化、土地利用低效化、生态功能退化等问题是许多地方面临的通病，制约着经济发展。对于有着“八山一水一分田”的梅州来说，更是如此。
一边是用地指标紧张，好项目等待落地；一边是存量土地资源处于“沉睡”状态。如何突破土地资源利用的困局？
2023年初，梅州开始谋划全面铺开全域土地综合整治工作，并于去年10月在全省率先印发《梅州市推进全域土地综合整治实施意见》，掀起全域土地综合整治工作热潮——
为摸清底数，搞清弄懂“沉睡”的土地分布何处，梅州接连开展了土地核查和村庄调查工作，整理全市110个镇（街）2123条村的建设用地、耕地、永久基本农田、高标准农田等基础数据；
出台《梅州市农村集体经营性建设用地入市改革工作指引》《梅州市农村承包地“三权分置”改革工作指引》《梅州市农村宅基地“三权分置”改革工作指引》等“1+3+N”系列政策文件；
编制《梅州市村庄规划工作指引》，在全省创新提出按照发展类村庄、调整类村庄和空心村三种分类标准，明确不同类型村庄的差异化规划要求。
“到基层调研过程中，基层乡镇普遍反映在推进全域土地综合整治时遇到底数不清、空间不明等问题。”梅州市国土空间规划编制研究中心副主任谌琼告诉记者，但与此同时，经全市村庄用地范围内存量未使用建设规模潜力分析发现，全市约三分之一存量村庄建设用地规模未被使用，土地整治空间大，空间腾挪潜力强，可切实有效解决“百千万工程”“地从哪里来”的问题。
针对这一问题，梅州市自然资源局组织市技术支撑单位，以镇为单位对存量未建设图斑进行落空间定坐标，选取首批省“百千万工程”典型镇、市“百千万工程”全域土地综合整治破题攻坚示范镇等14个镇，用时1个月单独形成数据分析成果，并在今年春节前将其移交到镇。
谌琼介绍，送达乡镇的数据成果包括“一图一表一说明”，即村庄用地范围内存量未使用建设规模分布影像图、统计表及分析说明，作为各地开展全域土地综合整治的指南，对有效引导各镇街盘活农村存量建设用地空间，释放乡村存量空间价值，优化国土空间格局，强化土地资源要素精准投放具有重要的参考价值。
记者翻看其中一份数据发现，其中充分整合了自然资源相关数据成果，直观展现了镇域内的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、村庄建设用地、存量未使用建设规模、村庄用地范围等要素的分布情况及村庄用地范围内存量未使用建设规模实际地类情况。
“这份材料上同时注明了市自然资源局国土空间规划科科长将作为政策咨询员，各地在使用过程中均可直接进行政策咨询。”谌琼说，利用数据成果，镇村干部可以直观看到空间要素分布，了解和识别本镇村庄用地范围内存量未建设用地的“家底”，精准开展全域土地综合整治村庄建设用地整理腾挪。
应用
先行试点再全面铺开
在梅江区城北镇规划建设办公室主任吴俊看来，手上这份数据犹如“及时雨”，为基层开展工作“拨开云雾”。
自2019年负责镇级规划建设工作以来，土地规划依据不明常常是吴俊工作中面临的一个难题，“图斑每年都不同，基层乡镇能够获取的数据精度也有限，不知道该以哪个版本为准，不清楚未利用的土地在哪里，也无从了解还有哪些地能用”。
城北镇作为梅州全域土地综合整治8个破题攻坚镇之一，也是全市较早拿到分析数据的乡镇之一，有着较好的产业基础，土地可利用潜力大。
“今年2月，市里把这份分析数据送到我们手上，我记得大家当时就在这个办公室坐了一天，研究如何落地的问题。”吴俊说，“对照着图表，全镇可用的地在哪里一目了然，一个个地块可以看成是俄罗斯方块，镇里只需要思考如何挪动拼接这些方块，更好地进行资源整合，同时与镇级国土空间规划编制衔接，解决‘地怎么用’的问题。”
距离梅州市区仅10多分钟车程的梅江区爱丽丝庄园（樱花谷）景区，位于城北镇扎上村，是该镇重要的文旅项目。多年来，企业多次表达出扩建意愿，但因土地问题一直搁置。如今，结合开展全市村庄用地范围内存量未使用建设规模潜力分析、推进全域土地综合整治的契机，企业的愿望或许很快就能实现。
“以扎上村为例，根据图表显示，扎上村仍有268亩存量建设用地，通过拆旧复垦、指标腾挪，正好可以为周边文旅项目实现点状供地30亩，用于扩建旅游民宿，为村集体和当地村民增加收益。”吴俊说。
为更好帮助城北镇通过全域土地综合整治建设用地整理及集体经营性建设用地入市保障“百千万工程”项目落地，为全市全域土地综合整治建设用地整理提供经验做法，今年春节后，梅州市自然资源局组成调研组一行，到扎上村进行专题调研。
调研组一行前往扎上村文旅项目现场，了解企业运行情况及用地需求，并就如何通过建设用地腾挪保障用地规模、用地指标等工作进行研究，对采取点状供地方式、农村集体经营性建设用地入市路径解决项目用地进行指导。
眼下，城北正加快组织镇村干部加强学习，争取让每名干部都清楚掌握辖区内村庄用地范围内存量未建设用地的数量及分布，精准开展村庄建设用地整理腾挪，将数据成果转化为高质量推动全域土地综合整治的有效支撑。
针对其余乡镇的诉求，梅州市自然资源局于今年4月完成了剩余96个乡镇的数据分析成果编制，各县（市、区）主管部门就政策解读、数据运用加快到各镇街进行宣讲，争取让数据更好更快发挥作用。
“除了谋划好高质量发展之外，全域土地综合整治长远的社会效益在于城乡资源要素的双向流动及村庄环境面貌的进一步优化，以及能够带动当地的产业发展。”吴俊说，“数据的支撑大大提升了大家工作的热情，作为一名基层干部，接下来一定要用好数据、用活政策、谋好发展。”
实效
从“一镇一图”到“一村一策”
“根据产业项目用地需求，东石镇计划从13个村腾挪低效闲置采矿用地89.75公顷，主要位于以下村……”“发展类村庄包括凉庭村、茅坪村、汶水村、明洋村……”翻开厚厚的平远县东石镇全域土地综合整治破题攻坚行动方案，详细列明了一项项重点工作安排。
东石镇副镇长饶鑫告诉记者，在今年2月收到市里送来的分析数据后，该镇根据数据对全域土地综合整治相关工作方案不断进行调整，并在“一图一表一说明”的基础上，结合各村需求和农业农村发展规律，加快谋划“一村一策”。
东石镇地处平远县中部，拥有丰富的铁矿、瓷土、耐火石、石灰石等矿产资源，具备良好的工业产业基础。去年8月，华润水泥控股有限公司与平远县签订项目合作，将平远县华润钙基新材料产业园（一期）项目落户在东石镇，分期建设水泥用石灰石、建筑骨料、高活性氧化钙、轻质碳酸钙生产线以及下游应用产品生产线等。
为此，在推进全域土地整治工作中，该镇将工作重点放在建设用地腾挪上，并优先向重点领域、重点项目、重点企业集约。“镇里计划将各村碎片化低效村庄建设用地，通过整合、空间腾挪转化为高附加值的建设用地。腾挪后的建设用地，优先用于华润钙基产业发展，保障重点项目，其次用于‘优迁快聚’、美丽圩镇、保障民生、公共服务等项目。”饶鑫说。
为顺利推进平远县绿色钙基产业园项目，解决房屋被征收人的安置问题，东石镇在双石村建设该项目安置地及配套设施，建成后可安置拆迁户约80户及配套一所设施完备的幼儿园。
“我们选取圩镇开发边界内的双石村作为试点建设‘优迁快聚’小区，分三期进行。”饶鑫表示，该镇下一步还将鼓励引导空心村群众通过“优迁快聚”增减挂钩的方式，退出现有零散低效宅基地，同时以回购的方式在“优迁快聚”小区集中建新，实现“上楼”居住，最大限度提高土地集约利用率，退出的宅基地宜耕则耕、宜林则林。
作为梅州全域土地综合整治破题攻坚镇之一，东石镇当前正以全域土地综合整治破题攻坚行动为抓手，加快进行农用地整理、建设用地腾挪。接下来，该镇还计划在流转面积较多的凉庭村、东汶村、锡水村、大屋村、麻塘村加快推进“小田变大田”，形成现代化农业集中连片良田。
记者了解到，东石镇针对当前存在的耕地碎片化、建设用地散乱低效等问题，构建“镇村联动+村民全程参与”工作体系，不断释放土地活力，助推“百千万工程”提质增效。同时，坚持规划先行，调整现有村庄规划，留足产业发展空间，编制镇村集成规划，形成全镇“多规合一”的空间规划体系。
针对推进全域土地综合整治工作过程中遇见的难点、堵点，当地在完成村庄规划的基础上，继续推进镇级国土空间总体规划、实用型村庄规划和“优迁快聚共富安居”方案编制，完善镇村产业空间布局。
■他山之石
“数智”赋能国土空间智慧管理
近日，中山市自然资源局通过“数智”技术，将专业的土地空间信息制成村级用户“立等可取”的分区示意图，实现“送图入村”。即通过梳理涉及乡村振兴的用地管控政策，整合土地现状、规划数据和高清卫星遥感数据资源，推出村级自动出图模块，且达到数据的实时更新。
“我们从去年12月开始组织相关科室和信息中心联合开发，今年1月找部分镇街和村进行内测，3月初正式上线，并推出用地指南图解正式版。”中山市自然资源局相关负责人解释，“一图一册”配合使用，“图”管地类性质，“册”管哪种性质的土地应该怎样利用，各有哪些政策可以用。
目前，中山已为第一批“百千万工程”省市级典型村提供了线下“送图入村”服务，因为数据不断动态更新，其他村则可以向属地自然资源部门或就近办事点申请出图，“自动出图功能上线到现在，已经有很多镇街全镇申请了出图，也有不少以村为单位申请的”。
打开《用地指南图解》，发现复杂的政策被提炼为要点概括、产业黑白名单、用地管制规则、用地手续流程及用地政策名词解释五部分，并且使用了大量的图表抓取重点。
以往服务乡村时，如果需要对空间管制分区进行分析，中山市规划设计院有限公司技术人员需向自然资源部门申请相关土地数据，然后再通过一套复杂的分析规则制图，前后可能需要花10天的时间。现在直接到镇村自然资源部门或办事点申请，则“立等可取”，并且数据都是最新的。
中山市自然资源局相关负责人解释，乡村振兴始终还是要让村“两委”看懂政策，明确知晓各种用地政策在本村如何落图，进而结合本村需求和农业农村发展规律，谋划“一村一策”。“一句话概括，村里用好土地的路径就是先获取本村国土空间用途管制分区示意图，然后对照产业黑白名单和空间管制规则展开谋划，接着市镇村三级联动、明确方案可行性，依法办理相关手续后，开展利用和建设。”