两类公司改革的政策体系已逐步完善，并日趋形成一个彼此关联的有机整体
◎ 孟长庚
一、两类公司改革背景
（一）政策背景
国企改革三年行动方案是国企改革的施工图，总体要求有：在以“管资本”为主的国资监管体制上取得明显成效；在推动国有经济布局优化和结构调整上取得明显成效；在提高国有企业活力和效率上取得明显成效。这些都离不开有效发挥国有资本投资、运营公司的功能和作用。
国有资本投资、运营公司（即“两类公司”）改革是具有中国特色的制度创新，对推进国有经济布局优化和结构调整，激发国有资本出资企业的活力，加强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力都具有重要意义，也是国资监管由“管企业”到“管资本”转型的重要抓手。两类公司改革的政策体系已逐步完善，并日趋形成一个彼此关联的有机整体。
1．两类公司相关政策
由表1可以看出，有关两类公司改革的政策已经体系化，且操作性不断增强。《重大问题决定》及22号、63号文件的发布为两类公司提供了总体的改革方向与思路；9号文件、《国务院国资委授权放权清单》及国资委114号文件在授权放权、监管方式等层面进一步细化了国有资本投资、运营公司的改革，各项政策设定越来越明确，政策实操性不断增强。
2．两类公司政策演进
《重大问题决定》及22号文、63号文为23号文提供了改革方向和改革思路；9号文、52号文及114号文为23号文提供了授权放权和监管方式。
（二）现实需求
1.深化国资监管的需要
以“管企业”为主的国有资产管理体制运行近20年，在促进国有企业不断发展壮大，实现国有资产的保值增值的同时，也逐渐显露出许多问题。一是国资委作为国有企业的股东参与市场活动，导致政企不分、政资不分；二是国资委管人、管事、管资产相结合的管理方式，对国有企业管得过细、干预过多，容易束缚国有企业活力，也容易产生腐败问题；三是国资委作为国有企业的股东弱化了政府部门作为国有资产统一监管者的职能，使政府部门作为国有资本统一监管者的职能缺位。深化国有资产管理体制改革迫在眉睫，急需突破，两类公司是介于政府国有资产监管部门与实体企业之间的桥梁，组建两类公司是解决上述问题的重要举措。
2.国有资产保值增值的需要
虽然绝大多数国有企业由国资委监管，但仍然有大量的国有企业没有纳入国资委的监管，如财政系统、文化系统、建设系统等都有注资成立国有企业，这些国有企业政企不分的现象仍然存在，不利于国有企业市场化发展和国有资产的保值增值。还存在大量的非标资产和沉睡资产，例如绿地公园、海岸线、海洋、荒山、滩涂、地下资源等闲置资源。针对以上资源，两类公司可以完成非标转标、沉睡资产转经营性资产、经营性资产证券化，把闲置资源转变成时代、区域、发展、人民急需的各种设施和资产，实现国有资产的保值增值。
3.规范地方国企平台发展的需要
地方投融资平台为解决地方公共设施建设资金筹集问题应运而生。在地方政府财权和事权不匹配的问题没有得到根本解决的大背景下，地方政府对投融资平台的依赖仍然存在，地方政府仍有动力通过行政力量的干预控制投融资平台的具体业务，原有地方投融资平台运作模式惯性仍会发挥作用，这在一定程度上会造成地方投融资平台转型动力不足，难以发挥自主性。地方政府投融资平台面临商业模式不清晰、公司治理自主性差、人力资源僵化、债务压力大、竞争力不强等问题。投融资平台未来转型的重要方向是商业类国企，从城市建设平台逐步过渡到产业运营平台，发展成具有独特资产优势、形成核心竞争能力、发挥行业引领作用的产业运营集团。然后顺应当前国有资本授权经营制度改革要求，在商业类国企发展基础上，继续向国有资本投资、运营公司转型，提高资源配置能力。国有资本投资、运营公司通过持有公益类、商业类国企股权进行资本运作，推动国企重组，实现国有资产保值增值，推动国资管理方式向“管资本”转变。
4.提升国有企业核心竞争力的需要
国有企业须提升核心竞争力，守护党和人民托付的国有资产，确保国有资产保值增值。国有企业经营所处的社会、经济、法制等外部环境发生了深刻的变化。一是国有企业所处的外部环境竞争日益充分，为国资监管从“管企业”到“管资本”转变提供了市场基础；二是委托—代理理论的研究为国有资本的委托经营提供了较为成熟的解决方案；三是我国已经形成了较为完善的劳动、资本、土地等生产要素和商品市场，专业性经营人才市场、劳动力市场日渐完善，资产的定价机制日益科学，资本市场日益壮大，为国有资本运营提供了广阔的市场空间；四是我国市场经济运行的法制环境日益成熟，为各类企业公平竞争提供了较为良好的社会、经济和法制环境。
二、两类公司改革案例
（一）国投集团
1995年，国家开发投资集团有限公司（以下简称“国投集团”）成立，注册资本达338亿元。2014年，国投集团作为首批国有资本投资公司改革试点企业之一，是中央层面唯一的一家大型投控型国有企业，由国务院国资委直接管理。国投集团通过不断完善企业发展战略，发挥自身优势，逐渐形成四大主业：基础产业（电力、资源、交通）、金融及服务业、前瞻性战略产业和国际业务。
1.改革策略
国投集团积极优化资源配置，调整资产结构，通过落实功能定位、改革资本运营模式和完善管理体制机制，实施“六个转变”战略，形成具有自身特点的“四试一加强”改革战略，明确了国投集团改革的发展定位和方向。国投集团积极推动改革协同效应，将国有资本投资公司改革与供给侧结构性改革、混合所有制改革、激励机制改革、分类授权改革等相结合，使国有资本在不断的循环流动中得到保值增值。
“六个转变”战略：一是一流战略，即向世界一流清洁能源企业加速迈进；二是区域战略，是指一定区域内的经济、社会发展中有关全局性、长远性、关键性的谋划；三是协同战略，是指各战略集团为遂行共同的战略任务，按照统一的计划或意图协调一致的行动；四是节能环保新能源战略，是指开发新型的能源以代替目前以化石能源为主的能源开采和消费；五是走出去战略，主要是坚持对外开放的基本国策，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来的战略；六是人才强企战略，是加大人才培养的战略。
“四试一加强”改革战略：一是试方向，调整业务结构，推动国有资本向命脉和民生领域集中；二是试管理，重塑总部职能，探索完善国有资本投资公司的管控体系；三是试机制，推行分类授权，努力激发子公司发展动力和活力；四是试监督，整合监督资源，建立大监督体系，构建国有资本监督闭环；五是强党建，全面落实管党治党责任，解决国企党建四个化问题，打造坚强领导核心。
在管控模式方面，国投集团打造以价值创造为核心，以协同管理共创价值，以全面风险管理保护价值，以投资管理发现价值，以投后管理提升价值，以退出管理实现价值，涵盖股权全生命周期价值管理的“5M管控模式”，并且以“集团化、专业化、差异化、市场化”为原则，以“总部、子公司、投资企业”三级管理架构为载体，以“要素管理、分类授权、流程把控”为依托，以股权为基准，积极履行对持股企业的股东责任。
2.绩效成果
净资产收益率（ROE）代表股东权益和国有资本运营效率的高低和质量的好坏。2013—2015年间，国投集团ROE没有显著变化，趋于稳定，其总体水平是电力行业的1.51倍，是金融服务业的1.79倍（在国投集团的四大战略产业中，电力行业和金融服务业的营业收入和利润占比最高，因此采用这两个行业上市公司绩效指标的平均值来代表行业水平，并与国投集团进行比较分析）。图2的趋势线可以看出，在行业平均水平上升的情况下，国投集团的ROE基本趋于平缓，2015年低于行业平均水平。2015年行业ROE水平达到最高峰，电力行业和金融服务业分别是国投集团的1.14倍和1.96倍。之后行业进入下行阶段，但国投集团的ROE并未呈现出明显下降趋势。这说明国投集团在国有资本投资公司改革之前ROE水平明显低于行业发展水平，而改革之后能够抗衡行业下滑趋势，保持稳定。2016—2021年间，国投集团ROE水平赶超两个行业，到2021年末更是远远超过两个行业的平均水平，故认为国有资本投资公司改革提升了国投集团的企业整体绩效和运营效率。
（二）山西国投
2017年，山西省启动新一轮国资国企改革，筹建成立山西省国有资本投资运营有限公司（以下简称“山西国投”），山西省国资委将所持原22家省属国企股权全部一次性注入。截至2021年10月末，公司资产总额超过3.5万亿元，持有整合重组后的18家省属国企（以下统称“出资企业”）股权，间接参控股29家上市公司，拥有7家直属工具类公司。
1.改革策略
首先是行权机制改革。山西国投逐步建立健全股东代表及委派董监事机制实现对出资企业的管控。山西国投以资本为纽带，以产权为基础，通过法人治理结构履行出资人职责，推进出资企业尽快建立起规范完善的股东会、董事会制度，运用股东会表决、按照持股比例委派董事等方式行使国有股东权利，维护国有股东利益。
其次是管控模式改革。山西国投采用战略管控和财务管控相结合，重点关注出资企业优化国资布局提升产业竞争力的战略目标，以及以“两额五率”为核心的效益目标，包括利润总额、经济增加值、全员劳动生产率、研发投入增长率、“六新”收入增长率、资产证券化率、资产负债率。山西国投制定出资人职责指引，建立授权放权清单和投资项目负面清单，通过清单式管理、专业化服务，引导企业聚焦主责主业，聚焦提质增效，加快提升对出资企业的前瞻指引力、战略管控力。
2.绩效成果
实现国有资本保值增值是两类公司改革的主要目标。山西国投对出资企业实施战略管控、财务管控及精细化管理，且受益于专业化重组、产业链协同效应及煤炭、有色金属大宗商品价格持续攀升等的内外部利好因素，出资企业经营业绩稳步增长，实现利润翻番，所控股的18家上市公司业绩也逆势上涨。
山西国投控股上市公司在2021年实现营业总收入2764亿元，同比增长26.32%，总资产报酬率同比提升2.56%。同时，省属国有资本保值增值率预计将达到110.32%，国有资本较好地实现了保值增值。（见图3）
三、改革经验总结分析
（一）降低政府干预释放企业活力
政府财政分权体制改革造成政府对国有企业的超强控制，使政府通过干预国有企业经营决策将经济发展与社会责任等目标施加于企业，以扩大投资驱动GDP 增长，从而导致国企投资过多、负债过重、缺乏市场化机制等问题。同时，部分政府官员因政治晋升依赖于所辖国有企业的发展，而有责任和动机为承担较多政策性负担的企业提供资源支持与投资机会，从而削弱了有发展潜力企业的发展机遇、抑制了企业发展活力。
两类公司改革将国企中的行政力逐渐剥离，加强国资委在新型监管体制中承担的“管资本”的监管职能，扩大对国有资本投资、运营公司的授权范围。两类公司改革着重强调两类公司与子公司、投资企业之间的投资与被投资的产权关系，从而加强授权经营体制来明确市场化管理手段在各层级企业运营中的重要地位。通过两类公司改革，国投集团、山西国投均获得了更多的自主决策权，控股、参股公司进行市场化运营，从而降低政策性负担、释放企业活力，最终促进企业绩效的提升。
（二）股东积极主义减少代理成本
股东积极主义主要指投资者对企业管理和运营结果不满意时，通过积极参与和影响试图改变企业现状以满足自己长远收益。两类公司主要以公司法和公司章程为依据、以出资额为限、以股权为纽带、以公司治理为渠道、以派出股权董事为手段、以市场化方式参与和影响出资企业的重要经营决策，是其出资企业积极而又有限的股东。因此，两类公司改革是股东积极主义精神的重要体现。
股东与经营层之间因委托代理关系而产生利益冲突，这种利益冲突所导致的成本就是代理成本。积极股东能够利用所有权优势，促使经理人和董事会进行治理或战略改革，从而减小由于经理人追求私利带来的代理成本。国投集团、山西国投以两类公司改革为契机，通过积极股东主义来降低代理成本，从而增加企业绩效水平。
（三）积极党建引领企业发展方向
随着国资监管由“管资产”到“管资本”的变化，两类公司的数量越来越多。两类公司更应该坚持党的建设与改革同步谋划、党的组织和工作机构同步设置、党组织负责人和党务工作人员同步配备，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接。在两类公司改革过程中，企业要加强党建，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求写入公司章程，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位。切实加强国有企业党的建设，积极推进综合改革，加大授权力度，优化监管方式，有助于企业在管理体制、经营机制、运营模式等方面取得积极成效。
国投集团总结“卓越党建管理”品牌建设经验，聚焦“十四五”战略目标任务，通过丰富内涵、优化路径、创新载体，全面升级打造“卓越党建领航”品牌，赋能可持续高质量发展。山西国投始终把坚持党的领导、加强党的建设作为企业的“根”和“魂”，将党的建设纳入公司整体战略部署，着力提升组织力，强化政治功能，努力开创基层工作新局面。党建工作是国投集团、山西国投取得绩效提升的重要保障之一。
作者单位：上海国有资本运营研究院