【案情】
原告和某街道办签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，第二天街道办不等原告腾空房屋直接予以拆除，原告不服就起诉了街道办强制拆除行为违法，一审法院认为上述安置协议的存在对审理被告涉案房屋强制行为是否合法及可能的行政赔偿问题均有重要意义，首先应当解决上述协议的效力问题。原告在现有情况下直接起诉行政强制行为违法条件不具备，驳回原告的起诉。后原告上诉，中院认为“案涉协议的履行情况，也需通过另案协议诉讼，在刘鹏参与的情况下予以查清”，遂驳回原告的上诉。
经过梳理发现法院的审理无外乎两点，一是针对签订协议后的强制拆除行为，如果要起诉拆除行为必须要先确定协议效力；二是协议后的强制拆除行为是协议的履行内容，并不是能够单独审理的行政行为。
【主要观点】
本人认为上述观点在法理上和审判实务上均站不住脚，本文从行政协议执行力产生、行政协议审理类型化和范围、强制执行行为的独立性几个方面论述。
一、行政协议的执行力需要通过行政非诉执行程序产生。
法规赋予某些行政机关对一些行政决定享有强制执行力，这种情况下，行政相对人不履行相应的行政决定，行政机关可以径行强制执行。例如，对违法建筑的强制拆除，见《中华人民共和国城乡规划法》第六十条；而对大部分没有强制执行力的行政机关来说，只能通过非诉执行程序取得具有强制执行力的执行裁定，才可以实施。例如，国有土地上房屋征收中对房屋的拆除行为，见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条。
而对于行政协议来说，如果行政相对人不履行协议约定的义务，行政机关该如何处理。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。
即我国现有制度并未赋予行政机关依据行政协议取得相应的强制执行权利，需要经过在行政协议的基础上作出新的行政决定，行政相对人未复议和诉讼的，再向法院申请强制执行。
因此，行政协议的执行力需要通过行政非诉执行程序产生。
二、签订行政协议后的强制拆除行为是新作出的行政行为，独立于行政协议之外的，应被作为单独的行政行为进行审理。
行政强制执行行为不是行政协议履行的内容，行政机关并不能依据行政协议取得强制执行力，行政协议自然也就无法约定行政机关享有直接执行的权利，其强制执行行为是新作出的行政行为，虽然与行政协议具有关联性，但却独立于行政协议之外。
三、因行政协议审理类型化和裁判方式的特殊性，宜将强制执行行为作为独立的诉求进行审理。
经过多年的酝酿，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2019年11月12日通过，为了便于当事人提起行政协议诉讼，该司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现[摘自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并回答记者提问发布会]。
结合上述请求规则，如果行政相对人起诉，就诉讼请求来说更好的表达应是“请求确认某行政机关的强制执行行为为违法”，而不是“请求判决某行政机关违约，并赔偿损失”。法院进行审理，更好的审理内容则是就强制行为的主体、职权、程序、行为适当性进行审理，而不是审理协议是否有效、是否得到履行、履行是否有瑕疵。因此，宜将强制拆除行为作为单独的行政行为进行审理。
另外，最高人民法院行政审判庭副庭长郭修江在《行政协议案件审理规则》一文中，也就该问题做过简单的论述。认为，行政协议的相对人不履行行政协议约定义务，除非法律授权行政机关具有强制执行权的，一般应当依照行政强制法的规定申请人民法院强制执行。因此，在法律未授权的情况下，行政机关自行强制执行，属于超越职权的行政行为， 人民法院应当依照行政诉讼法第74 条第2 款第1 项规定，判决确认强制执行行为违法，并责令赔偿损失。行政机关未按照人民法院准予执行裁定的范围或者执行措施违法造成当事人合法权益损失的，人民法院应当判决确认强制执行行为违法并责令赔偿损失。（摘至《行政协议案件审理规则———对<行政诉讼法>及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》（作者：郭修江））
因此，济南市中区人民法院、济南市中级人民院作出的裁定以及说理欠妥，并不符合法理和审判实务，其应当将强制拆除行为独立于行政协议之外进行审理。
【两则案例】
案例一
案件号：（2019）浙0702行初463号
摘要：征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。征收补偿协议签订后，可以据此认定被征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是，征收补偿协议约定的内容，显然不包括因违法强制拆除可能给被拆迁人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他人身、财产损失。被征收人可在强制拆除行为被确认违法的情况下，取得相应的赔偿。因该利益独立于合法征收行为产生的补偿利益，故被征收人即使签订了征收补偿协议，也依然与可能存在的违法强制拆除行为存在法律上的利害关系，可以作为适格原告就此提起行政诉讼。需要注意的是，签订补偿协议领取补偿款后，如果被征收人腾空并交出房屋，则一般认为被征收人与房屋强拆行为不再具有利害关系。
案例二
案件号：（2019）最高法行再72号
摘要：本院认为：本案再审审查阶段双方争议的核心问题为安置补偿协议签订后，房屋被征收人还是否有权就强拆行为提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”据此，征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。征收补偿协议签订后，可以据此认定被征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是，根据该条例的上述规定以及第二十七条“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”的规定，征收补偿协议约定的内容，显然不包括因违法强制拆除可能给被拆迁人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他人身、财产损失。对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”被征收人可在强制拆除行为被确认违法的情况下，取得相应的赔偿。因该利益独立于合法征收行为产生的补偿利益，故被征收人即使签订了征收补偿协议，也依然与可能存在的违法强制拆除行为存在法律上的利害关系，可以作为适格原告就此提起行政诉讼。