1938年初，山西五台县城，县长宋劭文面对一封封退回的电报，迟迟没有落笔。电报的内容并不复杂：请求批准成立晋察冀边区政府。可是，这份请示连续七次被阎锡山驳回，理由也很直接：“我只管一个晋，怎么能批冀，还有察？”
事情的起点，还要从几个月前说起。1937年10月，八路军第115师取得平型关大捷后，部队在五台地区进行分兵。聂荣臻奉命率领师直属独立团、骑兵营、警卫连和随营学校等单位，向晋东北开辟敌后根据地。
这支队伍看着名头不小，实际兵力却只有2200余人。独立团由杨成武率领，约1700人；骑兵营有200余人，警卫连不足50人，随营学校和师部人员加在一起，也不过数百人。
后来军史文章常写成“3000余人”，那是经过补充之后的数字。聂荣臻很快意识到，凭手中的力量守住山区尚可，要建立能够长期作战的根据地，兵力远远不够。于是，他从八路军总部特务团调来两个连，又从第685团调来一个连，部队规模才接近3000人。
兵少，地盘却不能小看。晋东北连接山西、河北、察哈尔，背靠山区，人口和交通条件都具备战略价值。太原失守后，日军一时难以深入偏僻山地，原本驻扎当地的晋绥军又大多调往前线，这片地区出现了难得的力量空隙。
聂荣臻率部最初借住在五台山一带的寺庙中。办公条件简陋，物资更紧张。军队要打仗，粮食、布匹、药品都不能靠缴获解决，必须有地方行政力量配合。问题在于，当地县政府原本属于阎锡山的行政系统。
五台县长宋劭文，正是在这种复杂局面中发挥了作用。他毕业于北京大学历史系，抗战爆发后参加山西牺牲救国同盟会。阎锡山任命他担任五台县长时，并不知道宋劭文早在1933年就加入了中国共产党。
有意思的是，孟县县长胡仁奎同样是地下党员。两名县长表面上是阎锡山任命的地方官员，实际上却在暗中为八路军筹粮、征募人员、传递消息。五台和孟县的地方政权，就这样成了部队站稳脚跟的重要支点。
随着根据地逐步扩大，仅靠几个县长暗中帮忙已经不够。1937年11月7日，晋察冀军区成立，聂荣臻任司令员兼政治委员。到11月底，军区机关移驻河北阜平，部队在晋东北和冀西一带连续打开局面。
聂荣臻考虑得很清楚：如果没有统一的行政机构，军队扩展到哪里，地方治理就可能跟到哪里，粮秣、治安、税收和群众动员都难以协调。成立一个边区政府，既能整合地方资源，也能在抗日民族统一战线框架内取得政治上的合法依据。
于是，聂荣臻找到宋劭文，希望由他出面向阎锡山申请。宋劭文连续发出七封电报，反复说明建立边区政府有利于抗战，有利于统一军政关系，却始终没有得到批准。
1938年新年期间，胡仁奎到五台拜访宋劭文，发现老朋友满脸愁容，便问起电报被拒的缘由。宋劭文说：“该讲的都讲了，可阎长官就是不批。”胡仁奎追问电文怎么写，听完后笑道：“你得让他看见自己的利益，换个写法。”
第八封电报没有再大篇幅谈抗战理论，而是强调成立边区政府后，山西方面可以借机扩大在晋察冀交界地区的影响；拟任委员九人中，还有五人是山西籍。这个说法，正好击中了阎锡山在战局恶化后的现实盘算。
阎锡山当时控制的地盘不断缩小，若能借行政机构把势力伸向河北、察哈尔，自然不算坏事。加上牺盟会方面有人从中劝说，1938年1月初，阎锡山终于复电同意，并表示将此事向武汉国民政府备案。
1938年1月10日至15日，晋察冀边区军政民大会在阜平县召开，选举产生晋察冀边区临时行政委员会。宋劭文任主任委员，胡仁奎任副主任委员，聂荣臻、吕正操等参与其间。名义上，这是多方力量共同组成的抗日民主政权；实际上，八路军和地下党员已经掌握了行政工作的主要方向。
政府成立后，军队扩编有了依托。杨成武率独立团先后攻占和控制多处县城，部队迅速壮大。到1937年底，晋察冀军区已有1.5万余人；到1938年底，兵力发展到3万余人，地方组织和群众武装也随之建立起来。
边区政府还承担了财政与金融事务。晋察冀边区银行成立后，发行边区票，逐步替代受到日伪控制或影响的察哈尔票、河北票。抗战时期货币流通混乱，能够让一种地方货币保持信誉，并非印钞那么简单，背后依靠的是稳定的政权、严密的物资管理和群众对抗日根据地的信任。
阎锡山批准的，只是一纸行政文件；聂荣臻要解决的，却是根据地的生存、军队的补充和地方秩序。那封改了写法的电报，不过是打开局面的一把钥匙。真正决定晋察冀边区能否站住脚的，仍是枪杆子、地方政权和群众组织能否拧成一股绳。