规划布局就是面向未来，对空间、要素和资源进行统筹设计和合理安排，以资源配置和要素组合为主要手段促进高质量发展。近日，国务院印发《教育发展“十五五”规划》（简称《规划》），针对“十五五”时期我国人口深刻变化和学龄人口变化趋势、区域协调发展战略深入推进、新质生产力发展和现代化产业体系加快构建等对教育发展提出的重大现实需求，首次对教育规划布局进行专章部署，提出完善教育资源前瞻布局、强化教育区域布局、优化人才培养布局，意在使教育布局更好地适应人口变化、国家战略和产业升级需求，以教育结构调整、布局优化与优质资源扩张实现教育高质量发展，充分彰显了规划布局在教育强国建设中的重要地位与作用。
教育规划布局必须跳出教育看教育、立足全局谋教育，以科学规划与优化布局为统筹和抓手，努力破解教育供给的数量、结构、质量与国家战略和经济社会发展需求的适配性不足、与人民群众的期盼有差距、与区域协调发展所需的资源配置不均衡、与产业升级要求的人才培养精准度不够等问题。有效推动教育供给与国家战略需求、经济社会发展需要、民生所盼精准适配、同频共振，满足人民群众对更高质量、更加多样教育的需求，回答好以教育区域布局优化更好服务国家区域协调发展战略、以高质量人才培养支撑高水平科技自立自强、有效引领中国式现代化等问题，进而把教育强国战略部署变为美好现实。
完善适应学龄人口变化的教育资源前瞻布局，实现教育供给与社会需求的动态平衡
完善适应学龄人口变化的教育资源前瞻布局，需要科学研判人口变化趋势和特征，积极回应人民群众对教育的新需求。虽然我国长期是世界人口最多的国家，但教育强国建设面临新的人口环境和条件，当前人口发展进入了一个新的时期。习近平总书记指出：综合研判，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。[1]
随着我国巨大人口基数叠加的少子化快速演进，未来教育资源布局和调整优化将面临严峻的发展挑战，同时我们也迎来了以资源布局优化促进教育提质增效和结构性调整的历史性契机。我国小学适龄人口已经达峰，2026年初中、2029年高中、2032年高等教育的学龄人口将经历“排浪式”变化，渐进依次达峰。[2] 学龄人口巨变必然带来教育资源配置与布局的新问题。一是教育资源布局的时空错配，既存在学前教育、小学教育生源锐减，又有高中教育学位继续承压；二是教育资源需求的区域分化，人口流入地和城市学校班额超标与农村学校的“空心化”问题并存；三是教师资源需求的波动变化，人口变化特别是人口流动导致师资阶段性紧缺或过剩，不同学段、不同学科师资超编与缺编的问题并存。综上，学龄人口呈现的“梯次变动、错位达峰、区域分化”趋势与城镇化快速发展、城乡融合加速交织，对教育资源配置、政策供给、治理方式等提出了全新要求。
人口结构变化给教育规划布局提出了新课题。立足人口发展新态势，适应不同学段的学龄人口变化新特点，必须科学研判人口变化，对教育资源进行前瞻性布局，抓住重点工作，突破薄弱环节，进行资源配置和要素组合。一是前瞻性布局要求我们以科学研判学龄人口变化、区域人口变迁、城镇化发展趋势为出发点，重点提前谋划各级各类学校布局、重点地区学位供给、师资调配等工作，着力扩大学龄人口净流入城镇和基础薄弱地区教育资源供给。《规划》提出：建立健全学龄人口预测预警机制，扩大学龄人口净流入城镇和基础薄弱地区教育资源供给。因地制宜加强闲置校舍跨学段调整，强化中小学校和幼儿园教职工编制、师资统筹配置和保障，推动师资合理流动和余缺调配。结合实际有序推进小班化教学。[3] 二是教育资源布局的前瞻性体现在要从“被动应对”到“主动作为”、从“静态布局”到“动态优化”，抓住学龄人口结构变化的历史机遇，以提高质量和促进公平为中心优化资源布局。教育资源前瞻布局的重心不只是关注增减校舍面积、学位数量等硬件基础设施，更要强化师资、课程、教学等资源建设与优化，提高教师素质能力与教学质量，并且要让优质教育资源在城乡、学段、学校间实现有序流动，以资源动态配置促进教育公平。三是教育资源前瞻布局要积极回应人民群众对接受优质高等教育的迫切需求。我国高等教育学龄人口在2032年实现达峰，意味着“十五五”时期高等教育学龄人口将持续增加。无论从满足人民群众的期待，还是从适应经济社会发展和科技进步带来的新的人才需求、实现教育强国建设目标来看，都必须将“提质扩容”作为高等教育资源布局的重中之重，不断扩充优质高等教育供给总量、优化高等教育供给结构。
目前，我国以“双一流”建设高校为代表的优质高等教育资源总量偏少。“双一流”建设高校只有147所，占全国普通高校总数约为5%。“双一流”建设高校本科招生数占本专科招生总规模的比例约为6%。以2024年的招生数据为例。2024年，全国普通高校本科招生总量达489.97万人，其中“双一流”建设高校本科招生规模约为68万人，占全国普通高校本科招生总量的13.88%左右。招生数量占比偏低，并且省域差异较大。在一些人口大省，“双一流”建设高校招生占本专科招生的比例只有2%左右。优质高等教育资源总量不足、区域布局不平衡是面临的现实问题。
《规划》提出，“十五五”时期要扎实推进优质本科扩容，支持建设若干“双一流”高校新校区，“双一流”高校本科招生数增加10万人以上。以体制机制创新扩大优质高等教育资源布局，新建若干所新型研究型大学，以理工农医类专业为主有序扩大优质本科教育招生规模和研究生培养规模。注重教育公平，新增高等教育资源适度向人口大省、中西部地区和民族地区倾斜。优化实施服务乡村振兴高校招生专项计划。[4] 在高等教育普及化深化阶段，优质本科教育资源供给要继续保持有序增长。通过优化高等教育资源布局实现提质扩容，让更多学生获得接受优质教育的机会，回应人民群众对优质高等教育资源的现实需求。
总而言之，教育资源布局必须加强前瞻研判，资源布局与配置不仅要“跟着人跑”，更要“跑在变化前”。面对基础教育、高等教育不同学段的学龄人口“排浪式”变化，教育资源布局不能简单地只做“加减法”，而是要转向更深层次的调结构、提质量，把人口变化带来的压力转化为以教育资源前瞻布局促进教育提质增效、促进公平与实现高质量发展的重要机遇。
强化支撑国家重大战略的教育区域布局，加快形成与国家区域协调发展战略相适应的高等教育布局结构
教育是区域经济社会发展的人才支撑和智力引擎，优化教育区域布局是落实国家区域协调发展战略及缩小区域、城乡发展差距的重要抓手。我国地域辽阔，各地的自然环境、人口分布、产业布局和发展态势差距较大。各地因地制宜、发挥优势，实现区域协同发展是一个重要战略目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》突出强调“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”，并进一步提出“细化明确特殊功能区”等实施路径。[5] 教育区域布局要服从和服务于区域协调发展战略，以教育之力促进区域协调发展。
高等教育是建设教育强国的龙头，是教育科技人才一体发展的集中交汇点和重要连接点，在国家区域协调发展战略中发挥着重要作用。特别是我国经济进入了新的发展阶段，对于高质量高等教育的要求尤为迫切。目前，我国人均GDP已经达到1.2万美元，步入从中等收入阶段迈向高收入国家行列的关键时期。从教育与经济发展关系的规律看，一个国家或者地区从低收入阶段走向中等收入阶段，主要是初等教育、义务教育发挥着重要作用；而从中等收入阶段走向高收入阶段，主要是高等教育发挥着关键作用。在不同的发展阶段，经济社会发展对于教育的要求不同。我国经济增长的动能、经济发展的条件和经济增长模式都在发生深刻变化，迫切需要从原来的资源投入转向全要素生产率提高的新路径，知识、技术、数据等新型生产要素在产业升级和经济增长中的牵引作用日益凸显，迫切需要发挥高等教育在教育科技人才一体发展中的连接和纽带作用，促进知识创新、技术创新和产业创新深度融合，培育和发展新质生产力。
强化支撑国家重大战略的教育区域布局，要坚持效率与公平并重。既要集中资源支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区加快打造世界区域性高等教育中心，又要加快补齐中西部高等教育发展短板。教育区域布局达成公平与效率的统一，不是国土空间意义上的布局均衡，而是从不平衡走向“适度”平衡，要推动教育区域布局与人口布局、产业布局、国土空间布局精准适配，以教育高质量发展带动区域整体跃升。《规划》提出：支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区加快打造世界区域性高等教育中心。城市群集中代表着全球经济发展和产业升级及人口集聚的基本趋势。京津冀、长三角、粤港澳大湾区是我国经济发展的龙头。要以打造一流大学集群为重点，布局优质高等教育资源，实现高等教育不同类型和层次的高校在城市群内的协同集聚发展。以城市群为载体培育和集聚人才，支撑区域及世界人才中心和创新高地建设。[6] 要持续性优化教育区域资源配置和布局。发挥港澳区位优势和教育、科技、人才优势，支持港澳发挥独特优势服务教育强国建设，支持香港建设国际创新科技中心，支持港澳打造国际高端人才集聚高地。把握雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地的首要功能定位，高质量完成教育领域北京非首都功能疏解阶段性任务，推动疏解高校在雄安新区实现创新发展。落实海南自贸区建设定位，深入推进海南国际教育创新岛建设。加快教育资源布局融合共享，推动成渝地区双城经济圈教育融合发展。建立合作机制，加快区域教育协作协同，促进长江经济带、黄河流域上中下游教育协同发展。深化两岸教育交流合作，支持福建高质量建设两岸融合发展示范区。
高等教育一头连接人民群众的教育期盼，一头连接区域协调发展、社会公平流动和青年成长成才，已经成为国计发展和改善民生的重要支撑。但也要看到，优质资源供给总量仍需扩大，城乡区域入学机会仍需优化，中西部高校办学基础和服务地方能力仍需补强。这要求教育区域布局以更加鲜明的人民立场和更加精准的政策供给，持续优化资源布局促进高质量发展。在优质教育资源供给实现总量扩大的基础上，高等教育的政策重心进一步转向区域统筹与协调发展。中西部高等教育振兴不仅是教育领域补短板、强弱项的重要任务，也是服务中西部地区全面振兴和区域协调发展的战略支撑。针对中西部高校办学基础相对薄弱、优质资源存量不足、内生发展能力有待增强等问题，“十五五”期间将持续推进新时代振兴中西部高等教育攻坚行动。《规划》提出：健全东中西部高校对口支援机制。深入实施中西部高等教育振兴计划。支持部省合建高校加快发展，优化省部共建高校区域布局。[7]“十五五”期间要持续进行资源配置结构优化，推动优质资源向中西部和欠发达地区倾斜。落实落地相关帮扶政策，探索提升受援地区教育内生发展能力的系统机制。
区域教育协同发展和中西部教育振兴的成效，不仅体现为学校办学条件改善和办学能力提升，更体现为对区域经济社会发展的综合带动，体现为中西部地区教育发展的内生动力明显增强，区域学生接受优质高等教育和服务地方发展的通道更加稳固，切实将教育资源转化为产业升级、文化传承和人才集聚的现实动能。
优化服务现代化产业体系建设的人才培养布局，增强学科专业设置与产业体系的匹配度和人才培养的精准度
人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。优化服务现代化产业体系建设的人才培养布局，旨在为产业升级和新质生产力发展夯实人才支撑。当前，技术创新进入前所未有的密集活跃期，人工智能、量子技术、生物技术等前沿技术集中涌现，引发链式变革，围绕高素质人才和科技制高点的国际竞争空前激烈。以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革正在全方位立体式重塑产业发展形态，这是“十五五”时期教育布局必须直面的科技挑战和时代变量。锚定现代化产业体系建设新需求，系统性升级与持续优化人才培养布局，提高人才培养的精准度以及与产业变革的匹配度，是必须回答好的时代命题。
其中，关键是将人才培养布局从“内部学科专业驱动”转向“国家战略需求牵引”，以高等教育结构性改革构建服务国家战略的人才自主培养体系。要在人才培养结构优化上下功夫，持续深化学科专业结构的存量调整和增量优化，超常规布局国家战略急需学科专业，优化提升传统学科专业，全面提高学科专业设置适配度，不断破解人才培养与产业需求脱节、高端人才供给不足、技能人才结构性短缺等问题。
学科专业不仅是人才培养与科技创新的基地，更是连接市场、社会需求与知识发展的桥梁，是资源配置与布局优化的依据。近年来，国家持续加大学科专业调整力度，学科专业的调整比例已超20%。教育部相继出台《普通高等教育学科专业设置调整优化改革方案》《高等教育学科专业设置调整优化行动方案（2025—2027年）》等政策，反映了国家以更快的学科专业调整引导人才培养响应国家重大战略需求的新趋势。“十五五”期间，要面向现代化产业体系继续加快学科专业调整优化。《规划》指出：健全人才供需适配部际协同机制，提升国家人才供需对接大数据平台服务水平。健全高等教育学科专业设置调整机制，鼓励支持高校超常规布局急需学科专业，优化提升传统学科专业，全面提高学科专业设置适配度。[8] 学科专业调整优化与布局要从学科与专业的自身导向转向以服务国家战略需求为导向，根据科技进步和产业升级的需求，加大调整力度，采取超常规布局举措，布局急需学科。强化交叉学科的顶层设计与设置机制，通过学位点战略性前置布局与招生结构优化，打破单一学科培养壁垒，加速培育战略性复合型人才。
在优化学科专业结构的同时，要优化人才培养层次结构，形成与现代化产业体系相适应的现代化人才培养体系。一方面要以需求为导向，精准对接促进传统产业、先进制造业、战略性新兴产业和未来产业发展，持续动态优化学科专业设置，使学科专业与产业发展全面匹配。另一方面要逐步优化我国高等教育人才培养的层次结构与类型结构，加快发展研究生教育和稳步提高本科招生比例，大力发展专业学位研究生教育，加强基础学科、交叉学科和战略急需领域本硕博衔接培养，以高等教育人才培养结构优化更好服务现代化产业体系。[9]
研究生教育在高等教育中的占比，应随着经济发展和高等教育普及化程度提高而不断提高。从世界范围来看，发达国家（地区）研究生教育层次在高等教育中的占比平均水平在20%左右，OECD国家为24.4%，欧盟国家高达32.7%。[10] 2024年，我国各种形式的高等教育在学总规模达4846万人，在学研究生409.54万人。其中，在学博士生67.63万人，在学硕士生341.92万人。[11] 数据显示，我国目前研究生教育层次在学规模占普通高等教育总在学规模之比不足10%，与同等收入条件下的国际平均水平对比明显偏低[12]，还需要进一步提高研究生教育层次占比以达到适宜的高等教育层次结构。同时，我国的本科教育占比偏低，专科教育占比偏高。2024年，我国普通本科招生489.97万人，职业本科招生10.96万人，高职（专科）招生567.94万人。[13] 本科与专科招生各占50%左右。而从经济发展阶段相同的国家和地区来看，国际上专科层次教育占比普遍在30%左右。[14]
《规划》提出：稳步提高本科招生比例和研究生教育层次占高等教育在校生比例。当前，我国人才培养层次结构（专科、本科、硕士研究生、博士研究生）呈现“金字塔”型，按照《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》和《规划》要求，要逐步提高研究生培养规模和占比，扩大优质本科教育规模，实现从“金字塔”型向“橄榄型”演进，以高等教育人才培养结构优化更好服务现代化产业体系。
“十五五”时期，我国社会经济发展的内外部环境发生着深刻复杂变化，既对教育产生深刻影响，同时也对教育规划布局提出了更高要求。以教育规划布局统筹推动教育改革举措落地见效，是服务国家大局、顺应时代大势、回应民生期盼的必然选择。要通过教育布局优化，抓实资源前瞻布局、区域协同布局、人才培养布局，促进教育资源配置更加符合社会重大需求变化，使得教育发展与人才培养的规模、结构、区域布局及质量规格更加符合国家战略、科技进步、经济社会发展要求和人口变化新趋势。通过教育规划布局优化，实现教育高质量发展，更好服务现代化强国建设、服务人的全面发展，更为有机融入经济社会发展大局，在有力支撑中国式现代化进程中推动实现由大到强的系统跃升。
参考文献
[1] 习近平. 以人口高质量发展支撑中国式现代化[J]. 求是，2024，11.
[2] 吴丹. 教育资源如何适配学龄人口变化（教育时评）[N/OL]. 人民日报， 2026-03-22（5）[2026-07-10]. http://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202603/22/content_30146440.html.
[3][4][6][7][8][9] 国务院. 国务院关于印发《教育发展“十五五”规划》的通知[Z/OL]. 国发〔2026〕19号. 2026-06-22[2026-07-10]. https://www.gov.cn/zhengce/content/202606/content_7073640.htm.
[5] 新华社. 中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要[N/OL]. 人民日报， 2026-03-14（1）[2026-07-11]. http://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202603/14/content_30145216.html.
[10] 李立国. 发挥高等教育龙头作用 加快建设教育强国[N/OL]. 光明日报， 2023-06-20[2026-07-11]. https://news.gmw.cn/2023-06/20/content_36640559.htm.
[11][13] 教育部. 2024年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2025-06-11）[2026-07-11]. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202506/t20250611_1193760.html.
[12][14] 李立国，赵阔，杜帆. 经济增长视角下的高等教育层次结构变化[J]. 教育研究，2022，43（2）.
（李立国 作者系清华大学教育学院长聘教授、教育部-清华大学教育战略决策与国家规划研究中心主任）
《人民教育》2026年第13—14期
作者：李立国