1947年春，晋察冀军区驻地，朱德面对一份份战报，关注的并不只是某一场战斗的胜负，而是一个更大的问题：这块曾经闻名全军的抗日根据地，为什么在解放战争初期屡屡陷入被动？
抗战胜利时，晋察冀拥有三十多万武装人员，张家口还是当时我党控制的少数大城市之一。论地盘、人口和部队规模，它完全称得上老根据地中的“大户”。
但部队多，并不等于拳头硬。
1946年初的精简整编中，晋察冀没有把精锐力量集中起来，而是连同部分老弱部队一并缩编、复员。后来冀察热辽部分地区划归东北，晋察冀的作战范围和兵力又受到影响。等到全面内战展开，原本庞大的力量反而显得分散，指挥关系也不够顺畅。
问题很快暴露出来。
傅作义部队连续发动进攻，晋察冀一些部队应对吃力，战场主动权逐渐丢失。1947年小河村会议期间，周恩来谈到各战略区战绩时，晋察冀的排名已经落到后面。这对一个曾经被视为模范的根据地而言，压力可想而知。
朱德和刘少奇随后到晋察冀整顿。刘少奇着眼于领导机构和地方工作，朱德则把目光放在军事指挥体系上。他的判断很直接：部队不能再各自为战，必须重新建立统一、明确、能够集中兵力的野战军指挥机构。
当时晋察冀野战军只有第二、第三、第四纵队，规模更接近一个野战兵团。有人或许会问，兵力并不占优势，为什么还要摆出“野战军”的架子？
朱德考虑的恰恰不是架子，而是信心和效率。其他解放区都在逐步建立野战军体制，如果晋察冀因为前期失利就不敢整建制重组，部队心理上容易产生畏缩，地方部队之间也难以形成真正的合力。
野战军的牌子必须重新挂起来。
司令员人选却颇费斟酌。聂荣臻熟悉晋察冀的干部情况，比较认可杨成武。杨成武是晋察冀根据地的重要创建者，长期在第一军分区工作，既熟悉地方，也了解部队，和许多将领有多年并肩作战的关系。
然而，朱德更看重杨得志的军事指挥经验。
杨得志原任晋冀鲁豫野战军第一纵队司令员，长期在刘伯承、邓小平领导下作战。邯郸战役后，他奉命率部准备前往东北，因交通线受阻，部队经过蓟县一带时暂归晋察冀。此后，晋察冀方面军事干部紧缺，杨得志便被留了下来。
“现在最要紧的，是把仗打好。”朱德的考虑，核心就在这里。
杨成武同样能打，但他的主要经历更多集中在根据地建设、军分区领导和政治军事综合工作上。杨得志则长期担任野战部队军事主官，面对大兵团机动作战，经验更为集中。经过权衡，聂荣臻也接受了由杨得志担任司令员的方案。
司令员确定后，政委安排又出现了一个现实难题。
罗瑞卿原任晋察冀军区副政治委员兼政治部主任，长期参与野战部队政治工作，继续担任政委顺理成章。可这样一来，杨成武的位置如何安排，便不能简单处理。
他不是普通干部，而是晋察冀的重要军事骨干。若让他去担任某个纵队副职，既不符合资历，也容易影响干部之间的心理平衡；若让他离开核心指挥层，又可能削弱本地干部对重建方案的认同。
于是，第二政委这一安排出现了。
杨成武担任第二政委，当然有团结干部、稳定军心的考虑，但不能把它理解成单纯“照顾人”。在当时的晋察冀，野战军既要统一军事行动，又要处理地方部队、军区机关和各纵队之间的关系。罗瑞卿负责政治领导，杨成武凭借多年军区和部队工作的经验参与协调，实际上形成了互相补位的格局。
“不是给谁让位置，而是让这支队伍拧成一股绳。”这层意思，才是双政委安排的关键。
还有一个容易被忽略的因素：郑维山。
郑维山是红四方面军出身的悍将，曾长期在晋察冀工作。李先念早年就希望把他调到自己的部队，后来中原局成立，晋冀鲁豫野战军准备挺进中原，郑维山也一度准备南下。
郑维山本人愿意走。大别山是他的故乡，李先念又是他的老首长，这份感情并不难理解。可晋察冀同样舍不得放人，因为这里正缺少能够独当一面的军事干部。
聂荣臻曾设法挽留，提出让郑维山担任第三纵队司令员。郑维山开始仍有南下打算，朱德得知后，亲自做了较长时间的工作。经过反复沟通，郑维山最终留在晋察冀，接掌第三纵队。
这个安排，和杨成武出任第二政委其实相互关联。杨成武不再担任第三纵队司令员，郑维山才有了合适位置；郑维山留下，晋察冀又保住了一员重要的军事主官。看似是一个职务调动，背后却牵动着整个野战军的指挥结构。
重建后的部队很快见到了变化。清风店战役中，晋察冀野战军集中兵力，抓住战机，扭转了长期被动的局面。1947年11月石家庄战役，晋察冀部队攻克这座重要城市，部队士气和根据地形势随之改观。
第三纵队后来在涞水战役、新保安战役中表现突出。特别是新保安战役，郑维山所部参与围歼傅作义部第三十五军，为北平和平解放创造了重要条件。
杨成武担任第二政委的时间并不长。随着晋察冀与晋冀鲁豫两大区域逐步打通，华北军区成立，部队编制再次调整。杨成武后来担任华北第三兵团司令员，杨得志担任华北第二兵团司令员，两人的职务重新处在相对平行的位置。
因此，晋察冀野战军设置两位政委，既是对干部关系的妥善处理，也是对复杂局面的制度回应。军事指挥需要杨得志这样的主官，政治工作离不开罗瑞卿，地方与部队之间还需要杨成武这样的老根据地干部承接。三方面力量被放进同一套指挥体系，重建才没有停留在纸面上。