记者 杜涛
近几年，随着税收征管数字化水平提升与合规管理持续强化，以往不规范税收优惠、财政补贴等部分弹性空间逐步纳入规范化轨道，叠加经济周期下行、市场需求偏弱，企业端感知到的综合税费负担有所加重，实际税负水平有向名义税率区间温和收敛的趋势。
在7月28日国新办举行的“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会上，国家税务总局局长胡静林介绍，税务部门以坚决纠治“开票经济”及违规招商引资涉税问题为重点，加力服务全国统一大市场建设，在挤出开票“水分”的同时，推动各省市废止或修改违规招商引资涉税文件或协议条款833件，推动近16万户为享受一些不规范奖补等原因，而异地注册的企业迁回实际经营地，且这些企业迁回后今年上半年缴纳税收同比增长了16%。
7月29日，经济观察报就税负、政策管理等相关问题专访了复旦大学经济学院教授刘志阔。刘志阔长期专注于产业政策、财税体制与企业行为的研究，2026年上半年，刘志阔与汪殊逸、陈乔伊的合作论文《宏观税负下降与中国税制改革取向》发表于《中国社会科学》。
刘志阔认为，实际税负向理论税负靠拢，意味着税收征管真正落到了实处。当二者差距不断收窄，说明税务部门“应收尽收”正在成为现实：过去因征管宽松而存在的少缴、漏缴空间被逐步压缩，纳税遵从度有所提高。
刘志阔对经济观察报表示，短期加大税收征管力度，只能解决短期问题，不能形成长效的财政筹资机制。同时，过强的征管力度，也会影响纳税主体对政策不确定性的感知，可能减缓企业的扩张性行为，从而阻碍经济发展。财政收支紧张的根本出路在于顶层制度设计：短期堵漏洞、中期评绩效、长期调结构，让宏观税负的稳定建立在更公平、更可持续的税制结构之上，而不是建立在对既有税基的反复加压之上。这既是缓解当前财政压力的正道，也是涵养长期税源、稳定市场预期的必由之路。
经济观察报：实际税负、理论税负、名义税率分别指什么？三者的区别何在？
刘志阔：这三个词分别对应着税收的三个环节：法律条文上怎么写、政策算下来该缴多少、最后实际缴了多少。
首先，名义税率是指税法条文里规定的法定缴税比例。如果企业享受的是税率式优惠，比如按更低的税率来征收，则可折算出实际适用的名义税率；若优惠涉及税基或税额，则难以直接对应明确的名义税率，此时需引入理论税负概念。
其次，理论税负是指在名义税率“应收尽收”的基础上，假定企业把各类“应享尽享”的优惠政策都用足，理论上应当缴纳的税收总量。这里的优惠既包括税基式优惠，如研发费用加计扣除；也包括税额式优惠，如税额减免、抵免。它衡量的是制度设计意图之下，企业“应当”承担的税负水平。
最后，实际税负是指纳税人真金白银实际缴纳的税款。在理论税负的基础上，纳税人最终缴纳多少税额，取决于税务部门的征管强度。如果征管相对宽松，叠加部分企业对自身应纳税负的遵从度较低，最终实际缴纳的税收便会低于理论上的应纳税额，其实际税负也就相对较低。
所以可以理解：从名义税率到理论税负，中间隔着的是各类优惠政策如何安排、兑现；从理论税负到实际税负，中间隔着的是征管强度和纳税人的遵从程度。
其实还有一层更本质的是“最终实际税负”，是税收理论研究中存在的“税负转嫁”问题，指一笔税款最终的实际承担者是谁，需要研究征缴双方、业务链条之间是如何转嫁的，明确最终税负的实际承担者。
经济观察报：当实际税负向理论税负和名义税率接近时，背后意味着什么？
刘志阔：从名义税率到理论税负，差的是各类优惠——税基式、税率式、税额式这些安排；从理论税负再到实际税负，差的是征管强度这层因素。
所以三者之间的距离在收窄，就是两件事在变：优惠政策的兑现和征管的落实。
实际税负向理论税负靠拢，意味着税收征管真正落到了实处。当二者差距不断收窄，说明税务部门“应收尽收”正在成为现实：过去因征管宽松而存在的少缴、漏缴空间被逐步压缩，纳税遵从度有所提高；与此同时，如果实际税负是在优惠“应享尽享”的前提下进一步向名义税率方向收敛，那就同时说明税收优惠政策的落地兑现也是充分的——企业该享受的优惠都享受到了，该缴纳的税款也都缴纳到位了。
这些年以金税工程为代表的征管数字化建设一直在推进：发票电子化、涉税大数据比对、跨部门信息共享，这些手段将税收流失的空间进一步压缩。所以实际税负的收敛，一方面体现了征管效率的提升，另一方面也体现了征管体系和制度建设的成效。
当然，也要看到另一面：纳税人的隐性减负空间在消失。过去部分企业实际享受的“宽松征管红利”，客观上构成了一种隐性的、非制度化的减负。当征管趋严、实际税负向名义税率靠拢时，即便法定税率一分未动，企业的实缴负担也会上升，微观感受上就是“税变重了”。未来的减负应更多依靠透明的、制度化的减税降费安排，而不是继续依赖征管弹性留下的模糊空间。与此同时，征管收紧的节奏也需要与企业的承受能力相匹配。
经济观察报：不少专家认为当前宏观税负并不算高，为什么部分企业依然会觉得税负比较重？
刘志阔：企业税负的微观感受和宏观数据之间存在偏离，主要有两个原因：首先是税源结构，其次是税负口径，再叠加经济周期，使得这种微观与宏观的“温差”被进一步放大。
一方面，宏观税负均值被权重最大的一批企业拉低了。从税源结构看，中国的税收大多来自传统行业和规模较大的企业，它们贡献了全国绝大部分的税收。但从税负分布来看，这些大企业又因为享受各种税收优惠，叠加地方政府出于税源建设考虑给予的支持以及“放管服”等便利化措施，实际税负反而低于中等规模企业。也就是说，宏观税负整体水平不高，在相当程度上是由这些权重很大的大企业拉低的；而处在中间地带的企业，其相对税负并不轻，微观感受也就与宏观数据存在落差。
另一方面，“税”与“费”的口径理解存在差异。比如考虑到小微企业、小规模纳税人等各类税收优惠后，其税负其实已经降得比较低。但企业感知到的并非狭义的“税”，而是广义宽口径的综合负担——其中社保等非税缴纳，是企业负担的重要来源。小微企业的一个重要特征，就是用人成本占企业总体经营成本的比重较高，工资成本高就必然带来社保成本的相对较高。专家所言“宏观税负”不高多指狭义税收，而企业感知的“负担重”涵盖广义税费，二者口径并不一致。
再叠加经济周期，这种痛感在当下就格外明显。用人成本对企业来说是相对刚性的支出，不会跟着业务规模同步涨跌。市场景气度偏弱、业务遇冷的时候，营业收入在下降，可付给员工的工薪和社保基本不动，宽口径负担占营业收入的比重被动往上抬，税负痛感会更加突出。
经济观察报：政策在经济不同周期内执行会有哪些不同的效果？
刘志阔：政策文本可以是中性的，但政策效果和政策执行都很难做到中性。
先说效果，政策效果在不同周期是不对称的。就社保来说，这是一笔以工资为基数、相对刚性的支出：上行期企业收入扩张，成本被增长所稀释，痛感有限；下行期业务萎缩、收入下滑，刚性成本的分母效应凸显，企业对同样一笔缴费的痛感会成倍放大。前面提到的用人成本刚性问题，在下行周期中表现得尤为突出。
再说执行，政策本身是中性的，但在不同的经济阶段，税收执法机关的执法口径也很难保持完全一致。尤其是在税收收入形势较为严峻的下行阶段，一些地方难免会加大征管力度、从严从紧执行。这就形成了一种事实上的顺周期收缩：越是企业困难的时候，征管越紧，进而进一步抑制经济活力。
近几年税务征管趋严，夯实社保率的问题。一方面，税务部门是在规范征管、完善制度执行，从制度建设的角度来说是无可厚非；另一方面也得承认，客观上带有征管机关稳定财政收入的成分。所以问题的关键不在于该不该做，而在于什么时候做、用多快的节奏做。
总体来说，制度完善应徐徐图之，而非一步到位。短期加强税收征管，或者把制度在短期内提到完全规范的状态，很可能把一批效益本就偏弱、又叠加市场不景气的企业直接挤出市场。市场主体一旦大量退出，税基和就业都会随之受损，规范征管的初衷反而落空。
因此，对这些市场主体而言，或者说对以社保制度为代表的制度完善而言，应当设置合理的过渡期、分步推进，给企业留出调整预期、消化成本的时间，在“规范”与“生存”之间取得平衡。另外，现行制度本身是不是有不太合理的设计成分，也值得反思。
经济观察报：财政收支紧张压力下，除了税务部门增加收入的办法之外，政府还应该做哪些？
刘志阔：我觉得政府更应当作的是从顶层制度设计上完善税制。
从短期来看，可以先把过去一些不够合理的税收优惠进一步规范。比如金融行业，应当考虑进一步完善行业税制。金融业是中国税收收入的重要税源：2024年金融行业贡献了全国税收收入的12%以上。值得注意的是，支持金融资本市场的税收减免约占全国税收减免规模的40%，税式支出规模明显偏大。
尤为突出的是，大量针对公募基金的税收优惠制度安排，已对行业税制产生了扭曲，以审计署6月23日发布的审计工作报告为例，中国银行利用公募基金免征所得税的政策优惠，逃避税23.67亿元。建议对金融领域税收优惠开展全面清理评估，重点弥补公募基金等环节的制度漏洞，将该行业的制度资源集中于服务实体经济和推动资本市场健康发展。
中期来看，需要建立税收优惠政策到期绩效评估机制，尤其需要重点评估高新技术企业相关优惠。截至2026年2月，现行有效的减免税政策仍有865项，数量多、类型复杂，部分政策存在阶段性反复延续、工具重叠和边际效应递减的问题。
其中，高新技术企业减按15%税率缴纳企业所得税，是覆盖最广、力度最大的税收优惠安排之一：全国高新技术企业已超过50万家，相关优惠规模占企业所得税收入的20%以上；叠加研发费用加计扣除、增值税进项加计抵减等政策后，工具之间可能出现功能重合、激励替代和重复支持，减税规模未必对应新增研发投入和核心技术突破，而且资格包装、错享骗享等问题也时有发生。建议优化完善税收优惠享用资质的认定标准，对优惠政策适时开展绩效评估，并据此决定一项政策的延续、调整或退出，切实提高税式支出的精准性和有效性。
从长期来看，还要完善直接税制度，逐步增强个人所得税的调节和筹资功能。近年来，围绕股权收益、劳务报酬、多渠道收入和境外所得的全链路核验不断强化，税收公平性有所提高，但直接税的制度性短板依然存在。特别是在资本所得领域，部分免税、低税或征管不足的制度安排，客观上造成高收入群体税负偏低、收入调节功能不足等问题。建议稳妥研究部分资本所得税收优惠的优化退出路径，分步实施、预留过渡期，逐步增强个人所得税在收入调节和财政筹资中的作用，使直接税成为稳定宏观税负的长期支柱。
总的原则是，筹集财政收入应该在存量上“挤”的同时，还需要从中长期在制度上“立”。 短期加大税收征管力度，只能解决短期问题，不能形成长效的财政筹资机制。同时，过强的征管力度，也会影响纳税主体对政策不确定性的感知，进而减缓企业的扩张性行为，从而阻碍经济发展。财政收支紧张的根本出路在于顶层制度设计：短期堵漏洞、中期评绩效、长期调结构，让宏观税负的稳定建立在更公平、更可持续的税制结构之上，而不是建立在对既有税基的反复加压之上，这既是缓解当前财政压力的正道，也是涵养长期税源、稳定市场预期的必由之路。