本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道
继3月自然资源部、国家林业和草原局发布“38号文”明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发后，时隔4个月土地市场又一次迎来了重磅政策。
近日，中办、国办发布了《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（下称《意见》），要求到2030年自然资源资产管理制度体系更加健全，到2035年系统完备的自然资源资产管理制度体系全面建立，自然资源资产管理水平全面提升。在土地方面，提到完善土地储备分级管理，探索开展自然资源资产综合收储，制定自然资源资产储备计划，分类实施储备资产管护等。
“过去的土地储备，曾经有一段时间也称之为‘经营城市’，我们的关注点、关注度往往集中在土地本身，往往集中在单一地块，往往集中在土地自身的经济价值，特别是即期价值的迅速实现。”自然资源部副部长张文彤在国新办发布会上表示，中央对目前的城镇化和城市发展作出了准确判断，我们已经由增量时代进入了存量时代，要推动城市内涵式发展，所以土地储备制度在进一步发挥作用的同时，也需要不断创新改革。
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所研究员黄征学向《华夏时报》记者表示，当前土地储备分级管理存在职责边界不清、收储范围不全、分级统筹不足、管护机制不强等问题。完善土地储备分级管理，能更好提升土地价值和城市功能，加快城市转型发展。
城市经营走过25年
过去几十年间，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年的17.92%提升至2025年的67.89%。在这其中，21世纪初设立的土地储备制度发挥了重要的作用。
2001年6月，国土资源部在《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》中提出，建立健全土地市场规范运行的基本制度，其中包括城市建设用地集中供应制度。明确要求城市政府统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用、统一提供，对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。同年7月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，以增强政府对土地市场的调控能力。
张文彤指出，土地储备是政府主动实施城市规划的一个重要手段。根据城市建设的战略安排、计划安排，有针对性地开展相应土地资源的储备，实现了城市规划所确定的各个阶段的目标，同时为城市化快速进程当中城市建设资金的需求提供了强有力的保障。因此，土地储备工作在改革开放40多年城市快速发展过程中起到的作用不言而喻。
在全国范围里，杭州是“土地造富”最为典型的城市之一。杭州1999年就实行了土地储备制度，一个流传很广的案例是，2001年北京大地公司以1800万元/亩，总价5.1亿元拍得凤起路原都锦生地块的开发权，被认为是杭州土地市场进入“高价时代”的标志。“杭州市属于我国比较早建立土地有形市场的城市，通过土地储备这一闭环工作，为城市建设的资金需求注入了强大动力。不仅仅是杭州市，杭州市是做得比较早、比较好的，诸如此类的城市都有这种情况。”张文彤表示。
房地产进入存量时代
也是因此，在房地产高歌猛进的年代，作为房子这个“面包”的“面粉”，土地市场也一路走高。全国土地出让收入从2001年的1295.89亿元，到2007年首次突破万亿，达到1.3万亿元，再到2021年达到历史峰值的8.71万亿元。而随着房地产市场供求关系发生重大变化，土地收入也出现了回落，2022年全国土地出让收入回落至6.69万亿元，2023年为5.79万亿元，2024年为4.87万亿元，2025年为4.15万亿元。而根据财政部7月22日发布的数据，2026年上半年全国土地出让收入为9778亿元。
2025年召开的中央城市工作会议明确，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。8月，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，提到要激活城市存量资源潜力，全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，盘活利用存量低效用地。今年3月发布的《“十五五”规划纲要》也在第44章“推动房地产高质量发展”中提出，合理安排房地产用地规模和布局，促进土地供应与存量住房、人口变动等相协调。推动已供未开发土地和在建项目分类处置，推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用。
黄征学指出，完善土地储备分级管理，不是对房地产周期波动的权宜之计，而是城市发展由大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段后，推动地方财政由“土地依赖”转向“资产治理”的结构性、制度性、必然性转型。其目标是构建“保值增值—价值实现—高效配置”的可持续机制，为城市高质量发展提供稳定、透明、可预期的要素保障。
从单体改造向片区统筹
而今年3月发布的“38号文”，也提出年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积和新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东解读指出，“原则上不用于经营性房地产开发”不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”。
张文彤表示，未来土地储备制度和实践的转变方面，主要有三个方面。从资源类型上，从过去的注重土地资源储备，向土地、林、矿等方面进行多种类的转变；从开发方式上，从过去的单宗土地地块向片区式的资源有效组合转变，从过去单一项目质量水平的提高向在一定片区范围内系统提高人居环境水平转变；从价值实现上，从过去的相对追求经济价值向追求经济价值、社会价值、生态价值的系统性转变。
“我们不仅关注用地红线内的‘净地’自身所能够产生的作用和价值，更关注通过土地储备如何进一步提高基础设施水平，如何进一步完善城市功能，如何实现即期价值以及人民群众需要的长期性、功能性服务供给，从而达到生产、生活、生态的高度统一，提供更多的就业岗位、良好的人居环境、各类基础设施和城市功能供给。”他指出。
中指研究院分析师李坤龙也向《华夏时报》记者指出，当前，我国城市发展正由大规模增量扩张转向存量提质，城市更新也由方向性部署逐步进入规划牵引、项目入库、资金匹配、实施管理和统计评价相衔接的新阶段。从近期政策和项目实践看，城市更新正在由单体改造转向片区统筹，由项目确定后再考虑资金转向前期同步谋划资金方案，由单一工程建设向前期策划、投资测算、建设管理和运营衔接全过程延伸。未来项目能否落地，将更多取决于项目边界是否清晰、实施方案是否成熟、资金来源是否可靠以及建成后是否具备持续运营能力。
责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳