描绘波澜壮阔的公益保护新图景
——检察公益诉讼制度的进阶之路与治理启示
6月23日，十四届全国人大常委会第二十三次会议第二次审议了检察公益诉讼法草案。草案二审稿对案件领域、管辖和审判程序等作出进一步完善。
时间的刻度，总是在回望中才更显清晰与厚重。检察公益诉讼专门立法的呼之欲出让我们意识到，不知不觉间，中国检察公益诉讼制度已经走过了非凡的十余年历程。“十四五”期间，面对百年未有之大变局和全面依法治国的深入推进，检察公益诉讼不再仅仅是顶层设计和“摸着石头过河”的探索，而是步入了高质量发展的快车道。
继《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求“积极稳妥推进公益诉讼检察”之后，党的二十大报告特别强调“完善公益诉讼制度”，“十五五”规划纲要明确提出“强化检察监督，加强公益诉讼”。回望检察公益诉讼制度的发展，办案结构持续优化，从个案办理走向全链条治理，制度优势持续转化为治理效能。这背后，是一幅波澜壮阔的公益保护新图景。
今年5月，福建省安溪县检察院在办理一起野生动物资源保护刑事附带民事公益诉讼案件中，联合相关部门及时放生非法猎捕的野生鸟类。
因时而兴：
保护公益的法治智慧
党的十八大以来，习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，引领新时代中国特色社会主义法治建设取得历史性成就、发生历史性变革。检察公益诉讼制度就是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。这项制度根植中国国情、回应中国实际，没有域外成熟理论与实践可以照搬。正是在这片前所未有的探索之地上，中国检察机关以法治思维和法治方式，走出了一条具有鲜明时代特征和中国特色的公益司法保护之路。
公益诉讼，顾名思义，核心就是保护公益。但什么是公共利益？这不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。不妨翻看近年来的“十大法律监督案例”——见证民族团结的古刹宏觉寺被占用损毁，青海省检察机关通过行政公益诉讼推动历史文化遗产保护；昆明军事检察院与贵州省检察机关提起全国首例军事设施保护领域行政公益诉讼，以“诉”的确认维护国防利益；广东省检察机关办理全国首例涉“人脸识别”民事公益诉讼起诉案；最高检直接立案办理珠江流域水环境治理公益诉讼专案，推动解决跨区划流域生态治理难题；保障2000万居民“菜篮子”，河南省检察机关开展行政公益诉讼推动农贸市场食品安全问题从事后处置向事前预防转型……
通过这些检察公益诉讼的典型案例不难看出，公共利益并不是一个抽象的法理概念，而是事关国家战略、社会大局和人民群众切身利益的具象表达。近年来，伴随着社会的发展与法律的赋权，从最初两款法条到26部法律作出明确规定，检察公益诉讼的法定领域不断扩容，检察机关深耕法定领域，守护着人民群众日益多元的公共利益诉求。
习近平总书记深刻指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。检察公益诉讼制度充分汲取中华优秀传统文化“天下无讼、以和为贵”等法治智慧，不以提起诉讼作为解决公益损害问题的主要方式，而是将审前阶段实现公益止损及修复作为优先目标。近年来的实践中，行政公益诉讼案件95%以上都在审前得到了解决，以更高效率、更低成本争取最佳办案效果。对于行政机关仍不依法全面履职、受损公益未得到有效修复的，检察机关则坚决“亮剑”。数据显示，2025年，全国检察机关共提起公益诉讼7305件，占公益诉讼立案总数的5.4%，其中，提起行政公益诉讼1191件，同比上升2.7%。
质效优先：
从“办了多少”到“办得多好”
当一项制度走过初创期的探索阶段，必然要面临从“有没有”向“好不好”的高质量发展转型。近年来，各地检察机关办理的公益诉讼案件数量保持在高位，但最高检清醒地认识到，案件数量的增长并不等同于监督效能的自然提升。面对新形势，最高检党组书记、检察长应勇多次强调，检察公益诉讼重在突出“精准性”“规范性”。
如何实现“精准”与“规范”？核心在于准确把握“可诉性”。“可诉性”是最高检党组坚持问题导向，对高质效办理检察公益诉讼案件提出的重要要求，包括适格诉讼主体、违法行为、公益损害事实、法律明确授权四个基本要素，贯穿于检察公益诉讼全流程。
以文物保护为例，2024年修订通过的文物保护法第99条规定，造成文物存在严重损害风险的，检察机关可以依法提起公益诉讼。但如何判断文物是否存在严重损害风险，立法和实践中均无明确标准。这是文物保护领域检察公益诉讼的重点与难点，也是“可诉性”把握的关键。
今年6月，最高检发布一批文物和文化遗产司法保护典型案例。其中，江西省某县检察院办理的一起文物保护行政公益诉讼案中，检察机关结合文物保护等级、本体破损现状、地域气候、虫害病害等要素，参考专家意见综合研判认定文物存在严重损毁风险。该案作为典型案例发布，意在为此类案件中“严重损害风险”认定提供实践参考。
近年来，最高检下发加强行政公益诉讼起诉案件办理、规范审查起诉案件中止审查等办案重点环节规范文件，助力提升监督精准性和规范性，并逐步构建覆盖全领域、全环节的办案指引体系，制定出台《环境污染防治类检察公益诉讼立案环节审查指引（试行）》《网络食品药品安全领域检察公益诉讼办案指引（试行）》《无障碍环境建设领域检察公益诉讼办案指引（试行）》等工作指引。此外，最高检制定实施《全国检察机关公益诉讼办案质量提升专项活动工作方案》，对各省开展全覆盖的交叉质量评查，通过随机抽查、实地评查等方式全面分析研判，推动高质效办案。
数据显示：2025年，全国检察机关共立案公益诉讼案件135580件，同比下降10.4%。数字下降，不是因为力度减弱，而是因为检察机关坚持质效优先导向，更加注重“有质量的数量”，办案规模在优化调整中趋向稳健，办案结构向优向好。
与此同时，办案方式也在革新。大数据法律监督模型辅助公益诉讼办案，涵盖生态环境、食药安全、国有财产保护、安全生产和反垄断等法定领域。
针对执业药师“挂证”行为隐蔽性强、传统监管难的问题，福建省安溪县检察院充分利用全国数字检察应用平台的“药店执业药师人证分离监督模型”，向相关部门调取全县零售药店执业药师基本情况、缴纳社保情况等数据，比对筛查出异常数据69条。安溪县检察院通过公益诉讼督促相关部门依法履职，推动整治辖区内执业药师违规“挂证”等问题。数字赋能，让公益诉讼从“大海捞针”走向了“精准出击”。
协同治理：
深度融入国家治理体系
在传统认知中，诉讼往往意味着对抗，意味着剑拔弩张。多年来的检察公益诉讼办案实践给出了明确而深刻的回答：检察机关提起公益诉讼，不是非赢即输的“零和博弈”，而是督促之诉、协同之诉。从“要我改”到“我要改”，从“对簿公堂”到“相向而行”，检察公益诉讼已经深度融入了国家治理体系和治理能力现代化的宏大格局中。它不仅仅是一项诉讼制度，更是一项具有鲜明中国特色的协同治理机制。
2025年1月，最高检在全国检察机关部署开展“食药安全益路行”检察公益诉讼监督活动，聚焦从商品生产、流通到消费各环节的堵点难点问题，主动打破部门之间、区域之间的壁垒，推动形成食药安全全链条协同治理合力。
食品药品安全问题治理的难点在于链条长、环节多、跨区域。广西壮族自治区桂林市象山区检察院办理的督促整治牲畜违法屠宰、销售行政公益诉讼案中，检察机关督促多个不同条线的职能部门依法履职，促进牲畜屠宰的全链条监管加速形成。今年，“食药安全益路行”监督活动正在纵深推进中，从“个案办理”到“类案监督”再到“系统治理”，正在成为检察公益诉讼的“标准动作”。
检察公益诉讼不仅在国内的社会治理中发挥着不可替代的作用，这种源于中国本土、极具制度优势的公益司法保护模式，也正以其卓越的治理效能跨越国界，为全球性生态治理与可持续发展贡献着“中国智慧”与“中国方案”。
当地时间2025年7月8日，第47届世界遗产大会“面向未来的世界遗产教育”主题边会在巴黎联合国教科文组织总部举行。上海市检察机关的案例“迁徙无国界，守护无边界——世界自然遗产地‘人鸟之争’法治化解题的中国样本”入围2025“全球世界遗产教育创新案例奖”卓越之星十大案例。
这个案例讲述的是上海崇明东滩的故事。崇明东滩鸟类国家级自然保护区地处东亚—澳大利西亚候鸟迁徙路线中段，每年过境、停留的鸟类总量达百万只次。2024年7月，东滩候鸟栖息地被列入《世界遗产名录》。但很长一段时间以来，栖息地周边的农作物、水产因大量候鸟的迁徙而减产，野生鸟类则因农户拉起的防鸟网遭遇伤亡，人鸟矛盾日益尖锐。崇明区检察院以行政公益诉讼立案，向相关行政机关制发检察建议，推动各方共同解决人鸟矛盾。各方经反复论证后提出了解决方案：明确防鸟网的管理使用规范；探索卫星遥感技术监测等智慧执法；优化落实生态保护补偿和商业保险机制。
国际鸟盟首席执行官马丁·哈珀评价道：“检察院的创新治理模式，不仅有望挽救中国境内成百上千万的鸟类，更为地区乃至全球同类治理提供了示范样本。”
回望来时路，检察公益诉讼走过的是一条不断拓展、持续深耕的进阶之路，每一个案件的办理，都回应着人民群众对美好生活的向往。
“十五五”开局之年，检察公益诉讼法立法进入冲刺阶段。这部具有中国特色的法律，将为公益司法保护的“中国方案”筑牢更加坚实的法治根基。而检察公益诉讼的故事，仍在继续书写——在每一个关乎公共利益的地方。
来源：检察日报·要闻版