2026.02.03
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作者 |第一财经 冯迪凡 高雅
欠债本应还钱。
近日，联合国秘书长古特雷斯在给成员国的致信中写道，若会员国未能及时足额缴纳会费，联合国可能在7月面临现金流中断的风险。
据报道，联合国官员透露，美国目前拖欠的经常预算会费累计为21.9亿美元，拖欠维和行动经费约24.08亿美元，拖欠国际法院和国际刑事法院等法庭费用0.44亿美元，共计约46.4亿美元。
当地时间2月2日，世卫组织（WHO）总干事谭德塞表示，由于美国和阿根廷相继宣布停止“缴费”，WHO正被迫大幅裁员。
1月，美国正式完成退出WHO程序。WHO近期报告透露该机构将在2026年年中前裁减约25%员工。截至2024年底，世卫共有9457名员工。
据新华社，美国总统特朗普2月1日接受美国媒体电话采访时称，他能“轻松”解决联合国财政危机，但他绝口不提美国是否会支付拖欠的联合国会费。
在难以强制美国缴费的情况下，联合国在7月后是否可能无法正常运转？
复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系教授朱杰进长期研究国际组织。他在接受第一财经记者专访时表示，当前形势仍是双方博弈的过程。从特朗普总统的表态可以看出其矛盾立场：一方面，他声称问题完全可以解决，另一方面却未提出具体方案。这实质上是一种讨价还价的策略。
“我个人认为，联合国在7月因资金问题完全停转的可能性较低，情况不至于如此悲观。从会费分摊比例来看，美国占22%，中国占12%，日本占6.9%，德国占5.69%，英国占3.9%，法国占3.8%。尽管美国立场难以骤然改变，且欧洲国家目前预算亦较为紧张，但联合国会费问题总体上应不会出现严重危机。中国在此问题上的立场一贯明确，缴费情况稳定。”他表示。
值得关注的是，“我们可回顾上一轮博弈作为参照。特朗普政府推动建立所谓的‘和平委员会’，虽未直接涉及会费，却反映出其对联合国（尤其是安理会）的不满，意图另起炉灶。然而，该倡议最终未能获得任何大国支持，亦未对联合国构成实质威胁。这印证了联合国在当今世界仍具有不可替代的价值，美国对此亦应有认知。”他对记者表示。
“联合国崩溃不符合美国根本利益”
第一财经：当前联合国同美方之间的僵局是否有解？
朱杰进：新一轮博弈的关键在于双方如何达成妥协。世界贸易组织（WTO）的例子也可提供一定参照。美方令上诉机构瘫痪，但在WTO会费及常驻代表等议题上并未采取极端措施。究其原因，在于WTO或联合国若真的崩溃，并不符合美国的根本利益。
因此，我的基本判断是，当前事态更可能是新一轮的博弈与协商过程，最终有望通过协商找到出路。
第一财经：联合国是否还有其他应对方式度过危机？是否可能通过让其他大国承担更多财务责任来缓解危机？
朱杰进：联合国的财政与行政规则体系，包括会费分摊方式，需通过联合国大会第五委员会（联大五委）进行修订。古特雷斯提及了一项现行规则，该规则要求联合国在未能执行预算时，须将特定项目的未使用资金退还给成员国，类似于预算执行中“钱未花完需退回”的机制，但问题在于会费根本未被缴纳。此类规则显然不合理，有可能通过召开紧急会议商讨，以推动改革。
然而，若要改变会费分摊比例或整体财政架构，在短期内几乎不可行。因为这涉及联合国改革的深层议题，需经联大正式议程审议，通常要等到每年9月大会之后才能系统讨论。
现阶段，古特雷斯的表态本身即构成一种施压手段，这不仅针对美国。如果会费拖欠持续加剧，的确对联合国的运作构成严重威胁。因此，当前不仅是美国与联合国之间的博弈，其他成员国也能感受到压力。
联合国能否约束美国
第一财经：美国政府对待联合国机构的选择性参与和“退群”行为，联合国机构是否有相应机制予以约束？例如能否通过冻结或暂停其部分权益，以制约此类行为？
朱杰进：在国际组织与成员国，尤其是大国的关系中，国际组织通常处于相对被动的位置。
我们可以通过比较WHO与联合国教科文组织（UNESCO）的不同境遇来理解这一点。WHO受到较大冲击，氛围悲观，面临25%的裁员与预算大幅削减；而UNESCO虽已遭美国退出，其总干事在声明中却显得颇有底气，强调受损害的将是美国自身，并相信组织能够渡过难关。
这种差异背后的原因，与组织的“不可替代性”密切相关。如果某一组织在其治理领域具有不可替代的功能，那么即使遭遇大国退出，虽会受冲击，但其韧性与修复能力通常较强。以UNESCO为例，其在文化遗产保护等领域的作用，目前尚无其他国际组织或美国能通过替代方式实现。相反，WHO在当前全球卫生治理体系中的地位，已在诸多方面被全球疫苗免疫联盟（Gavi）、流行病防范创新联盟（CEPI）等机制部分取代，其核心职能与资源并不完全集中在该组织内。因此，美国敢于对WHO采取强硬措施，正是认为存在替代选项。
特朗普政府的行事风格虽显单边，但其决策背后有精密的利益计算，在考虑退出时，会评估是否存在可替代的机制。这解释了为何其对联合国下属机构的态度有所区别：对于被视为可替代或影响力有限的组织（如人权理事会），退群意愿较强；而对于像国际原子能机构这类难以替代的机构，态度则有所不同。
总之，从国际组织自身来看，其在面对成员国时确实较为被动。二战后的国际组织设计吸取了国际联盟的教训——国际联盟的衰落正源于大国接连退出，导致其应对国际危机的能力日益衰竭，最终于1946年解散。联合国体系在此基础上建立，但对大国退群的约束力依然有限。目前的主要约束仅体现为退群需提前一年通知，而难以实施实质性的惩罚或强制缴费措施。
尽管如此，只要不出现其他大国连续跟随退群的连锁反应，联合国及其多数机构仍具备一定的生存韧性。当前许多国际组织也在积极探索如何提升自身应对危机的能力、摆脱生存困境，并寻找在现实格局中的存续与发展之道。
国际组织的核心价值在于降低国家间交易成本
第一财经：特朗普的行事风格带有鲜明的交易型特征，本质上追求的是“一本万利”甚至无本生意。在他看来，许多国际组织既不实际，又耗时耗力，但对于那些他认为有利可图的组织，则仍可能选择保留和利用。你如何看待这一现象？
朱杰进：确实如此。在研究国际组织时，一个根本问题是：国际组织存在的基础与价值何在？其核心在于降低国家间的交易成本。拿国际原子能机构（IAEA）来说，美国深知如果核武器的监督、核查与保障机制完全失控，对其而言将是不可承受的风险。然而，像人权理事会这类要求其出资并承担义务的机制，在当前阶段并不符合其愿意承担的成本范畴。
微信编辑| 七三
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