鼓励民资入铁、优化收费公路政策、航运和重卡等减排大户要绿色转型
文｜王静仪 李皙寅 赵成 陈亮 宋立伟
编辑｜施智梁
2024年12月23日，新华社受权发布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》（下称《意见》），其中涉及铁路、公路、航运等重点领域，对市场化改革、减碳等多项重点议题提出具体指示要求。
针对铁路发展，《意见》重申要明确自然垄断环节和竞争性环节范围，加快推进铁路等行业竞争性环节市场化改革；公路方面，明确提出要推进公路收费制度和养护体制改革，推动收费公路政策优化。
针对铁路和公路领域现存问题，体制机制改革的加速破局必不可少；面向全行业绿色化与智能化的未来发展趋势，眼下也要持续转型升级。《意见》提出，要积极推动中重型卡车、船舶等运输工具应用新能源、清洁能源，推动交通运输绿色智慧转型升级。
一个统一开放的交通运输市场要怎么建？《意见》一一给出指引。
铁路：明确范围、加快改革
截至2024年底，全国铁路营业里程达到16.2万公里，其中高铁4.8万公里，中国高铁运营里程再创新纪录。
中国铁路的基建、技术装备都较为领先，高铁更是中国名片，但是长期以来铁路运输并没有完全市场化，盈利能力弱。
对此，《意见》中明确提出要稳步推进交通运输领域自然垄断环节改革。以深入推进政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容，加快推进铁路等行业竞争性环节市场化改革，明确自然垄断环节和竞争性环节范围。
《财经》了解到，这被认为是党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）关于水陆空等交通形式的相关政策信号的延展和落实。
2013年铁路政企分开之后，市场化改革持续深化。《决定》给出了指引，要求“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。在两办的《意见》里，也提出要“明确自然垄断环节和竞争性环节范围”。
西南交通大学交通运输与物流学院副教授、交通公共政策研究中心研究员左大杰对《财经》表示：“铁路改革，首要在于界定哪些是自然垄断环节、哪些是竞争性环节。”
左大杰认为，按照公益性与商业性分类，把铁路基础设施视为垄断性、公益性环节，把运输服务视为竞争性、商业性环节。二者由不同的市场主体经营，自然垄断环节保障基础设施的供给质量，竞争性环节市场化改革，客运票价和货运运价与市场接轨，有升有降，各种供给多样化，全方位满足市场需求，加快推进网运分离是当前铁路改革首要任务。
同时《意见》明确指出，鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营。促进铁路运输业务经营主体多元化和适度竞争，支持符合条件的企业自主运营城际铁路和市域（郊）铁路。支持地方控股铁路企业自主选择运营管理模式。
《决定》出来之后，很多业内人士表示，网运分离是铁路改革的一种重要尝试路径，铁路网基建是重资产，应由国家继续投入和把控，铁路运营权可以适当放开给多元主体，并用合理的股权比例引导民资进入。
2022年1月，复星牵头民营联合体投资控股的中国首条民营控股高铁——杭台高铁（杭绍台铁路）正式开通，这是一个比较典型的铁路投融资示范项目。复星基础设施产业发展集团董事长温晓东告诉《财经》，复星希望继续控股更多高铁项目，放大杭台高铁的示范效应。
《财经》了解到，部分地区的铁路局开始进行有限的民资试点，主要集中在运营层面。“民营企业在运营和营销上更加灵活，更贴合目标用户的需求。”多位业内人士告诉《财经》。
在珠三角和长三角这两个中国经济最发达的区域，对于铁路建设运营模式的探索率先展开。
从2020年开始，广州地铁集团取代广铁集团（国铁集团全资子公司），开始独立运营大湾区多条城际铁路，并预计在2025年之前，将独立运营范围扩大到区域内全部14条、700公里城际铁路。
在粤港澳大湾区，跨城出行越来越像坐地铁，无需提前买票，随买随走，“实现一张网、一张票、一串城”。未来城际铁路的设计、规划、建设、运营、管理权，也将全部由广州地铁集团接管。
中国铁路仍然保持高速发展。2024年，全国铁路完成固定资产投资8506亿元，同比增长11.3%，持续保持高位运行；投产新线3113公里，其中高铁2457公里。
公路：加速立法、延长收费
无论是养护现有高速公路，还是投资成本高昂的西部公路建设，推动收费公路政策优化、依法延长收费期限，已势在必行。如今，这一讨论了十年的议题，正在加速落地。
2024年12月23日，交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议，明确将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中，并直言会加快《收费公路管理条例》立法进程。
上述法规修订已讨论十年，调整公路收费时限正是其中关键，如今有望加速落地。
公路按其在公路路网中的地位，分为国道、省道、县道和乡道，按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从运营主体分类来看，收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。
1988年，财政部、交通部、物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。现行条例规定，经营性公路最长收费年限不超过30年。如今，36年过去，根据相关标准，不少收费公路的时限临期。
比如广深高速地处粤港澳大湾区的核心地带，由于经济发达、人口流动频繁，日均车流量超过60万辆，常年是国内交通最繁忙的高速公路之一。这条高速公路自1997年通车，至今已有20多年，30年的收费期限即将在2027年到期。
如果高速公路进行改扩建，则可以延长收费期限。就此，广深高速改扩建项目在2023年取得广东省发改委核准，预计从现有的双向6车道在不同路段扩建成8至12车道，耗时约五年，费用超过人民币400亿元。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对《财经》分析称，毕竟公路建成后，客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧，伴随公路年限到期，管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依，乃至高质量发展，这都需要《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。
交通基建不仅有助于提升物流效率和推动城市化进程，还可作为政府应对逆经济周期的重要政策工具。现有的收费政策不仅事关存量公路，还在一定程度上制约了后续高速公路建设的发展。
从2012年以来，中国高速公路行业一直入不敷出，且收支缺口逐年扩大。据统计公报，2021年全国收费公路车辆通行费收入6630.5亿元、支出12909.3亿元，收支缺口为6278.8亿元。
支出远大于收入，因为要还的债务太多。在2021年超1.2万亿元的支出总额中，超82%都用于还本付息。由于存续债务规模大，高速公路行业年度通行费收入无法覆盖当年还本付息支出，只能覆盖利息支出。
华东地区一家交投集团的专家告诉《财经》，一些建设较早、资质较好的高速公路公司路产剩余经营期也就还有十余年；而且建设高速公路是一个资金密集型工程，建设资金大多源于资本金和银行贷款，债务负担不轻。
虽然乍看之下，有些建设单位已经回收了建设成本。但是，管养单位同样需要一笔稳定的收入，以管理和养护道路，保障道路的健康及通行质量。
上述专家补充称，东部沿海地区的高速公路建设早、造价低、债务规模小；相比之下中西部地区作为近年来新增高速公路的重点区域，债务规模较大。对于一些投资回报周期长、收益有限的公路，企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设挑战不小。
因此《意见》中明确提出，要推进公路收费制度和养护体制改革，推动收费公路政策优化。交通运输部也表态称，要将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中，并直言会推动《收费公路管理条例》立法进程。
船舶：清洁替代、绿色升级
《意见》明确提出，推动交通运输绿色智慧转型升级。要完善交通运输装备能源清洁替代政策，推动中重型卡车、船舶等运输工具应用新能源、清洁能源。
航运业是碳排放大户，每年排放约10亿吨二氧化碳，约占全球总量的3%。
“船舶动力能源的降碳主要有三个路径，分别是纯电动驱动船舶、绿色燃料船舶以及传统燃料结合CCS（碳捕集与封存）技术。”中国工程院院士黄震对《财经》表示，从应用场景来说，纯电驱动模式适用于内河沿海短途船舶，另外两种模式更适合远洋船舶，而CCS并非终极目标，因此，绿色燃料船舶尤其受到关注。
对于承担国际贸易的远洋船舶来说，像汽车一样直接使用电池作为动力有点遥远，更清洁的化石燃料是当前可行的过渡之法。
双燃料船是一种务实的选择。它既能使用诸如重油等传统海事燃料，也能使用液化天然气（LNG）等低碳环保的替代燃料，展现出其出色的兼容性。航运咨询机构Veson Nautical提供给《财经》的数据显示，从2018年到2024年的六年里，双燃料船舶的订单量实现了惊人的增长。
与此同时，LNG船队也在保持指数级增长。根据航运咨询机构VesselsValue的数据，全球LNG船队的运载能力在过去十年间激增约142%，从4710万立方米增加至1.139亿立方米。不论是货运里程和现役船舶数量，都在不断攀升。
除了双燃料船和LNG船，绿色航运技术未来还有多个发展路线。黄震表示，航运业的绿色替代燃料中，绿色甲醇走在最前面，紧跟着的是绿氨，未来发展问题主要在于价格而不是技术。
“未来是个无人区，哪种燃料能胜出，应该从五个方面来评价，包括发动机可用性、可控性、安全性、法规标准完备性和大规模制备经济性。”黄震说。
对于那些仍需使用石油产品如柴油和重油的船舶，CCS技术是实现脱碳的另一种途径。通过在船舶上安装碳捕集系统，可以捕获和存储船舶尾气中的二氧化碳，从而减少排放到大气中的温室气体量。
根据全球航运业监管机构国际海事组织（IMO）的规划，到2030年，国际海运温室气体年度排放总量比2008年至少降低20%，并力争降低30%；到2040年，国际海运温室气体年度排放总量比2008年至少降低70%，并力争降低80%。
在航运脱碳领域，中国意志坚定。2023年12月工信部、发改委等五部委联合印发的《船舶制造业绿色发展行动纲要（2024—2030年）》（下称《纲要》）提出，要加快形成绿色船舶谱系化供给能力，优化提升大型远洋船舶LNG动力船型，加快甲醇、氨动力船型研发，探索开发燃料电池等新型动力船型，形成系列化绿色船型品牌产品。
根据《纲要》的规划，到2025年，中国的船舶制造业绿色发展体系初步构建，绿色船舶产品供应能力进一步提升，船用替代燃料和新能源技术应用与国际同步，液化天然气、甲醇等绿色动力船舶国际市场份额超过50%。
挪威船级社高级副总裁兼大中国区总经理科莱（Norbert Kray）对《财经》感慨，中国在脱碳领域的意志非常坚决，提出到2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。当前所有欧盟国家基本上都在关注脱碳，但一些国家或多或少在挣扎，有些地方最近已经主动放弃了脱碳目标，认为目标无法实现。要让环境更清洁当然需要更多投入，而中国对此的动力非常强大。
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卡车：绿色货运、扩大推广
《意见》除了要求船舶应用新能源、清洁能源，清洁替代政策的另一个重点是中重型卡车，明确提出推动中重型卡车要加快调整优化交通运输结构，深入推进城市绿色货运配送发展。
当前新能源商用车销量正快速增长。中国汽车工业协会数据显示，2024年1月-11月，新能源商用车累计销量为46.2万辆，同比增长31.1%，占商用车整体销量的17.2%。
罗兰贝格全球高级合伙人、亚洲区汽车业务负责人郑赟对《财经》表示，新能源商用车分为纯电、插电混动、燃料电池、甲醇、氢气等形式。继2022年实现爆发式增长后，新能源商用车市场就处于持续稳步向好阶段。
中国重汽、中国一汽等传统重卡企业积极转型外，宇通客车、比亚迪、徐工集团、中联重科等纷纷跨界进入新能源重卡领域。
新能源商用车渗透率的逐步提高，离不开政策的推动。2023年11月，国家发展改革委发布《国家碳达峰试点建设方案》，明确在全国范围内选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设，提出加快推动交通运输工具装备低碳转型，大力推广新能源汽车。
同时新能源商用车生产、运营的利好政策，进一步推动了整体市场新能源化。2024年7月，交通运输部、财政部发布了《关于实施老旧营运货车报废更新的通知》，提出将对老旧营运货车报废更新给予资金补贴，购置新能源重卡最高补14万元（报废补贴+新购补贴），仅新购新能源重卡运营就最高可补贴9.5万元。
福田汽车副总经理、新闻发言人巩海东预测，当前在商用车领域，新能源已加速进入主赛道，到2025年中国新能源商用车有望突破100万辆，市场渗透率超过30%。
不过电动重卡经济性问题仍然待解，这直接决定了企业是否更加愿意将油车换成电车。
据了解，一些企业在购买了电动重卡后还需要配套建设换电站或充电桩，致使资金成本投入较高。一辆电动重卡的投入大概是70万-80万元，而换电站和充电桩的建设并不只是场景建设，还需要考虑变压器、电力增容等问题。
同时，对于电动重卡而言，电池本身的自重会挤压货物的运输重量，这也是部分车队或车主在意的问题。据了解，电动重卡的一组电池有2吨左右，而按照交通部门的规定，车货总重不能超49吨，这样算下来，电动重卡相当于少拉了2吨左右的货物。
全国新能源商用车市场信息联席会秘书长卢华平表示，工信部工作会议明确2024年要支持新能源汽车换电模式发展，抓好公共领域车辆全面电动化先行区试点；政策将持续驱动电动重卡发展。此外，交通运输部明确提出，到2026年累计在全国范围内推广换电重卡不少于2万辆。
当前换电重卡和换电设施仍面临着各自为战、换电方式各异、设施不通用、重复建设等问题，影响市场规模的扩大。卢华平进一步表示，不同换电重卡车型的电池布局、尺寸、安装位置与接口并不统一，产业链协同少。要解决电动重卡的经济性，要协同车企、电池、换电站投资方、运营方各方利益，考虑产业链全过程。
根据咨询公司罗兰贝格估算，2030年，中国新能源商用车渗透率预计可达34%，实现约140万辆的销量水平。麦肯锡更是给出积极预测，到2040年，新能源重卡将实现对燃油车的替代，成为市场主力。
政策东风下，产业分析人士告诉《财经》，新能源已经成为中国商用车另一大增量市场，并有望成为推动行业发展的重要驱动力。凭借低碳环保、使用成本低等优势，新能源商用车适用范围有望进一步拓宽，应用规模与市场占有率仍有很大提升空间。
责编：张生婷
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