魏化鹏/文 12月16日，国务院进行了“加快落实行政裁量权基准制度，进一步提升行政执法规范化水平”的专题学习。总理李强指出“一些领域和地方滥用行政裁量权、执法不公的现象仍然存在”，并明确国务院要在明年开展规范涉企执法专项活动，持续优化营商环境，促进稳预期增信心。
当下，企业家的信心才是最大的经济。经济的复苏要依靠各类型企业的发展，企业的领头羊是企业家，企业家对未来有了信心，才敢放手扩大生产经营，经济的恢复与发展才有可能。而执法领域出现的一些异化行为则将损害企业家的信心，有些行为还无异于杀鸡取卵，有可能成为经济复苏和发展道路上的“绊脚石”。国务院对此问题高度重视并郑重发声，体现了刮骨疗伤的决心。行政执法必须为民营企业保驾护航，不能因一地一时之利，阻碍国民经济的发展。
执法失范行为背后的诱因究竟为何？这些问题为何在当下集中涌现？财政部数据显示，今年前11个月，非税收入约3.7万亿元，同比增长17%。其中10月和11月非税收入增幅均在40%左右。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，主要是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的各项收入。其中罚没收入占非税收入的比重不大，却也是一项重要组成部分，主要包括对违法行为的罚款和没收物品的变价款。地方罚没收入近年来也有较大的增长。
非税收入的快速增长因素是多方面的，然而，地方罚没收入的异常增长更值得高度警惕。大量异地执法、大额顶格处罚等情况已引起中央高度重视。罚没收入非正常增长，其背后的根源在于地方政府经费紧张，表征就是各类乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等违法违规行为。营商环境的构建需要久久为功，上述违规行为对民营企业、民营企业家合法权益造成重大冲击，不利于营造安全稳定的发展环境。
规范有序的执法环境就是最好的营商环境。执法是一个宽泛的概念，既包括行政执法，也包括司法。行政执法是法治政府建设的重要组成部分，行政执法行为与市场的关联度很高，行政执法行为对行政相对人来说，具有主动性和强制性，不加以严格规范，极易造成权力滥用。
规范的行政执法行为既要遵循合法性原则，也要遵循合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信以及权责统一原则。合理行政要求行政处罚行为要遵循公正、公开的原则，立法要求行政机关在设立和实施行政处罚时必须以事实为依据，处罚的强度要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有些地方动辄大额顶格处罚，就是违反了合理行政这一基本原则。
合理行政还要求遵守“比例原则”，又称之为“最小侵害原则”，指的是行政权的行使应当全面权衡公共利益和公民、法人以及其他组织的个人利益，尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式，并使其与所追求的行政目的之间保持平衡，也就是说，行政机关如果能够用较为轻微的方式实现行政目的，就不能选择使用手段更激烈的方式。大量的异地执法、罚没收入异常增长，都是有悖于合理行政基本要求的。
良法还要善治，市场经济归根到底是法治经济。执法者要有法治意识，规范执法，赋予民营企业公正的发展环境，这就是为民营经济保驾护航。
（作者系上海政法学院犯罪学教研室副主任）