作者：唐新华（Tang Xinhua）
清华大学国际关系研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院副研究员
随着“新孤立主义”崛起、保护主义抬头、单边主义盛行，全球气候治理秩序正面临结构变革、模式重置、平台迁移、美国退群等重大挑战。
COP29是在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）生效实施30周年的重要历史节点召开的一次缔约方大会。大会达成了“巴库金融目标”（BFG）协议，启动了损失和损害基金，完成了《巴黎协定》关于高完整性碳市场的第6条谈判。
COP29谈判成果是联合国多边治理功能的重要体现，联合国为应对人类社会面临的全球性挑战发挥了主平台作用。但COP29的阶段性谈判成果并不意味着国际气候治理秩序将朝着既定轨道运行，随着“新孤立主义”崛起、保护主义抬头、单边主义盛行，全球气候治理秩序正面临结构变革、模式重置、平台迁移、美国退群等重大挑战。
结构变革
▲ 11月12日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）世界领导人气候行动峰会开幕式在巴库举行。
COP29大会达成巴库金融目标，即新的气候融资集体量化目标（NCQG），也就是说，到2035年，所有公共与私营部门气候资金规模每年至少达到1.3万亿美元。虽然根据《巴黎协定》基本原则，发达国家具有历史排放责任，应承担所有气候资金来源，但从谈判中各方表态来看，各阵营对NCQG资金结构、数量和来源等有严重分歧，美国、欧盟强调NCQG捐助者需要扩大到所有有能力国家，包括新兴经济体。NCQG资金结构设计的核心目标，是发达国家在2035年之前带头每年为发展中国家筹集至少3000亿美元，但主要支持对象是最不发达国家和小岛屿发展中国家。由欧盟之外大多数发达国家组成的伞形集团（UMBRELLA）称，NCQG应该是多层次的，有能力的发展中国家也应投入。因此，气候资金虽然从1000亿美元增加到NCQG的1.3万亿美元，但资金结构和来源已发生质的变化，发达国家将通过谈判进一步向发展中国家施压为NCQG注资，从而实质性地摆脱历史责任。
模式重置
《巴黎协定》治理框架能形成共识，在于自下而上的“国家自主贡献”（NDC）模式，并预定2025年启动面向2035年的NDC目标制定提交进程。原来的NDC严格遵循了《巴黎协定》的“共区原则”“各自能力原则”“2度目标”，但是，从COP29的谈判气氛可以看出，伞形集团等发达国家提出新的NDC目标要与NCQG、1.5度目标相一致，同时还需纳入“商品与服务税”机制。这一新机制安排实质是将欧盟、美国推动的碳关税等绿色贸易壁垒嵌入全球气候治理制度，且这一政策信号已得到英国、挪威、小岛国联盟、伞形集团、环境诚信集团（EIG）等强力支持。如果在NDC中纳入“商品与服务税”机制，意味着全球减排模式将被完全颠覆，减排责任计算将更多依赖国际贸易产品中的碳税，历史排放责任将不再计入，“共区原则”体系也将被解构。
平台迁移
▲ 11月11日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）中国角开幕。
联合国气候变化框架公约组织是全球气候治理的主平台，缔约方大会COP主导气候治理的规则与进程，这是维护公平、公正的多边治理体系的基础。而从COP29谈判中可以看到，欧盟强调NCQG的资金来源可将G20下启动的全球应对气候变化工作组作为行动示范，这是试图利用G20平台摊派责任，推进新议程。而美国一直通过积极构建排他性小多边平台塑造新治理新规则，例如推进气候适应和复原力紧急计划（PREPARE）、格拉斯哥净零金融联盟、净零政府倡议、绿色航运、TTC等。由于资金来源、NDC目标等治理新议题难以在较短时间内达成共识，联合国治理主平台将被不断削弱，治理新议题将在小多边平台上涌现，联合国气候治理进程方向也将受到更多影响。
美国退群
特朗普在第一任期曾退出《巴黎协定》，如今美国的政治周期即将进入特朗普2.0阶段。特朗普在2024年总统竞选中就宣称要终止民主党的绿色新政，停止绿色气候基金拨款，再次退出《巴黎协定》。美国若再次退群，意味着排放量最大的发达国家将脱离全球气候治理体系，这会是全球最大的“碳泄漏”，将极大地动摇其他国家减排的信心和动力。更重要的是，特朗普2.0阶段贸易保护主义和绿色贸易壁垒二者叠加，将导致气候治理中的减排责任演变为绿色贸易平衡问题，促发各国竞相加征绿色贸易关税，高筑绿色贸易壁垒，使气候资金落实无望，“共区原则”失去应有之义，联合国气候治理进程将陷入碎片化、空心化。
进入2025年，全球气候危机将愈加严峻，而全球气候治理进程将在变革中进入艰难的困境期和动荡期。面对新挑战，广大发展中国家更需携手应对，合力保护人类共同的地球家园。
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