导读
规划人口规模预测作为城市总体规划的重要编制内容，影响着城市资源承载、土地开发、公共服务供给和基础设施配置的可持续性。本文通过对38座重点城市总体规划的人口规划值与七普人口实际值差距比较分析，发现2020年规划人口和实际人口呈现不同规模等级城市的差异化系统性偏离状况，进而对其成因展开剖析，最后面向新时期国土空间规划编制和实施工作，提出需要正确定位规划人口预测的作用，加强从技术预测逻辑到政策调控逻辑的转变，创新人口类型认知概念体系、多情景推演模型方法和动态精准响应机制，加强规划全生命周期弹性应对等建议，以期更好地提升国土空间治理现代化水平。
本文字数：6201字
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作者
王 伟，中央财经大学政府管理学院
欧阳鹏，北京清华同衡规划设计研究院有限公司，清华大学建筑学院
蒋雅婷，中央财经大学政府管理学院
陈懿慧，上海同济城市规划设计研究院有限公司
#1
问题提出：
2020年规划人口规模预测与实际检验
1.1 检验分析思路
2020年作为七普的节点年份，也是很多城市上一轮城市总体规划的到期年，更是新一轮城市国土空间总体规划编制的起始年，具有多重窗口意义。人口规模总量是规划人口预测的核心指标，本文将其作为分析探讨的核心变量，检视传统城市总体规划中人口预测的效果。研究通过构建“现实—目标”偏差值这一指标，即偏差值＝实际值－估计值，定义偏离系数P=偏差值/估计值，量化分析规划预测人口与人口普查实际数值的偏离程度。进而根据偏离系数将样本分为低估类和高估类，透视不同类型城市在规划人口预测上高估或低估的倾向。
1.2 总体情况分析
选取直辖市、省会城市、七普人口数据显示的超大特大城市，以及2020年GDP超过万亿元的北京、上海、广州等38座城市为研究对象。本文搜集各城市政府官网公布的规划期至2020年的城市总体规划文本，从中提取各城市2020年规划预测人口，对其2020年人口实际值、预测值与预测偏差进行统计分析。
城市总体规划2020年预测人口与七普人口实际值的偏差统计
来源：笔者根据各城市官网公布的城市总体规划文本及七普数据整理制作。
若P＜0，实际值低于估计值，为高估样本；若P＝0，实际值与估计值相等，表明人口预测较好；若P＞0，实际值高于估计值，则为低估样本。根据测算所得偏离系数，以0为基准，将偏离系数划分为5个等级：偏离范围低于10%说明预测结果较为准确，在10%—20%说明具有小幅偏差，在20%—30%意味着具有明显偏差，在30%—50%为大幅偏差，当超过50%则表示具有严重偏差。
按照偏离范围划分的5个等级
来源：笔者根据各城市官网公布的城市总体规划文本及七普数据整理制作。
低估样本数多于高估样本，数量分别为24个、14个。偏离预测值范围在10%以内的样本占57.90%，偏离预测值范围在20%以内的样本为81.58%。从整体来看，近八成的城市偏差处于较低水平，但仍有近两成的城市偏差值超过20%，而具有明显偏差、大幅偏差和严重偏差的样本数量分别有5个、1个和1个。总体来看，上一轮城市总体规划的人口预测普遍存在一定程度偏差，而人口规模预测的偏差在城市实际服务和管理过程中会产生连锁性放大的正负影响效应。
1.3 城市间横向比较分析
将各城市规划预测人口与七普实际人口进行可视化处理，从下图可发现人口在1 000万人以上的超大城市，基本均为规划预测人口低于实际人口，其中北京、上海、广州、深圳等城市尤为明显。
2020年各城市七普实际人口与规划人口对比
来源：笔者根据各城市官网公布的城市总体规划文本及七普数据整理绘制。
对照各城市统计年鉴，北上广深的人口数量分别在2009年、2007年、2019年、2014年就已达到规划人口规模；相较而言，人口规模在1 000万人以下的城市则更多是规划人口高于实际人口。进一步观察实际人口与偏离系数的关系，发现处在500万—1 000万人的人口规模的城市，其偏离系数摆动幅度相对较小，而当人口规模过大或过小时，城市总体规划人口预测的准确性差异则明显增大。
2020年各城市七普实际人口与偏离系数
来源：笔者根据各城市官网公布的城市总体规划文本及七普数据整理绘制。
#2
规划人口规模预测不准的因素分析
2.1 不确定环境下技术方法局限性的影响
规划人口预测偏差产生的影响因素之一源于在城市发展不确定环境下预测数理模型的技术性局限。面对城市复杂巨系统和发展不确定环境，预测数理模型技术方法的深层局限性主要体现在：
一是所有基于历史规律外推拟合的预测模型未必能简单推演未来的趋势，尤其是面临外部环境复杂变化和发展模式转型的情况。
二是大多数预测数理模型的设计选择、参数设置和赋值、模型运行操作都不可避免地受到预测人员的主观价值性影响，尤其是在有特定意图的驱使下，一个简单参数或流程的调整都可能对预测结论产生巨大影响。
三是无论理论上预测数理模型多么完善，都无法完整还原复杂的现实世界，无法准确反映城市未来内外部环境的结构性变化和人口调控政策的人为性影响，使得人口预测活动具有一定的时效性。
2020年各城市规划人口与实际人口比较
来源：笔者根据各城市官网公布的城市总体规划文本及七普数据整理绘制。
2.2 追求增长导向的价值观倾向性的影响
在我国的体制环境下，城市人口规模不只是一个技术性指标，而是与城市资源配置、治理负荷休戚相关的重要变量。不同规模等级城市的人口规模预测偏差与其潜在的人口预测价值导向和利益诉求有明显关系。一方面，处在发展阶段的多数中小城市，在土地财政模式的长期影响下，以土地出让作为推动城市经济发展的有效途径，在规划人口预测中倾向于选择性地“高估”未来人口规模，一旦规划获得批准，将争取到更多新建用地指标。另一方面，在人均建设用地指标控制下，地方政府逐渐形成“经济→土地→人口”的“以地控人”模式。即政府希望通过扩张新建城市工业开发区、新区新城等方式来创造更多经济收入，再经过人均建设用地指标倒推未来人口规模。这在很大程度上导致规划人口要远高于实际人口的结果。与之相比，超大特大城市因其自身发展条件与机会带给人们巨大的吸引力，普遍面临的是人口过度集聚导致的资源紧缺、功能过载、设施缺口等供需失衡问题。出于规模焦虑，决策者往往对规划人口预测采取保守方案，人口规模控制成为主基调。
2.3 社会管理制度变革的结构性影响
人口流动除了具有极强的微观个体主观选择性，还受到如户籍、社保、养老、教育、医疗等制度因素影响，导致城市人口实际值具有较大的不确定性。随着我国城市户籍制度的基本全面放宽、区域交通网络日益完善、公共服务异地联网不断扩大，人口流动的交通成本与制度成本较以往大大减少，更便于人们前往宜居、宜业、宜养的城市。近年来，青年人口红利的价值凸显，多地出现“抢人大战”，使得一些城市人口增长出现“突变”。
#3
新时期规划人口预测影响因素分析
2022年我国人口自然增长为﹣85万人，先后出现劳动年龄人口达峰和人口总量达峰两个重大转折点，标志着我国人口发展已进入历史转型阶段。未来15年，我国城镇化速度将显著放缓，面临的将是长期、持续的人口负增长，以及与人口负增长相关联的一系列新人口问题。与此同时，“百年未有之大变局”下有一系列新的影响因素也将对人口系统产生重要作用。
3.1 人群主体行为性因素
从主体行为因素来看，城市人口要受到代际人群生育意愿和人群迁徙意向偏好的影响。虽然国家近10年来逐步放宽生育政策，但是我国的生育率还是在呈现下降趋势。不少家庭考虑到生养孩子需要花费大量的时间、费用和精力，加之传统的“养儿防老”观念也在逐渐淡化，越来越多的人不愿生育更多的孩子。与此同时，在我国流动人口数量达到3.76亿人，大规模的人口在不同城市之间或城市内部进行流动，使得城市人口规模的预测更加困难。有学者根据近3次人口普查数据发现，我国的人口分布由“西人东迁”逐步向“北人南移”转变。细分人群的差异化流动行为特征意味着城市政府要更加关注各类群体多元差异化的需求，采取更加精细化、定制化的人口预测模式。
3.2 宏观政策干预性因素
“以人口适应制度”的刚性干预治理常可在短期内起效。这曾是中国人口发展模式的特征乃至特色之一。2013年我国正式放开“单独二胎”政策，2021年中央更是推出“三孩政策”。这两个政策确实在一定时期内引起了出生人口的增加，但是在政策实施后的2—3年内出生人口反而持续下降。生育政策的调整增加了近10年间人口变化的不确定性，后续也就增大了自然增长角度人口预测偏差的可能性。
从人口机械增长角度看，近年多地为吸引人才纷纷出台各种优惠政策。虽然某种意义上人才争夺战促进了人才流动，但这种竞争影响着区域协调发展，加剧了人口流动的不确定性。此外，区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴等国家战略的推进，也加速了人口流动和城镇化水平的提高。
3.3 近域性环境因素
城市人口增长主要包括自然增长和机械增长两部分，前者具有一定程度的稳定性，而后者则具有较大的不确定性。根据人口迁移的“推—拉”理论，人口流入地和流出地对人口流动具有推力与拉力作用，背后实质是人口在各地城市就业收入水平、居住成本和生活质量之间进行收益与成本综合权衡后的“有限理性人”决策。各地政府推进的户籍、住房、公共服务等体制改革工作主动改善城市居民生活工作的近域环境，对近域人口迁移决策会产生积极影响。
3.4 广域性环境因素
从广域环境视角来看，区域发展对人口流动也起着重要作用。一方面，区域经济发展差距加剧了人口底层流动程度，随着南北方经济差距拉大，受区域经济格局和宜居环境等因素的综合影响，人口向阳光地带移动的趋势日益明显，东北地区则面临大规模人口流出现象，同样面临此困境的还有边境地区。另一方面，城镇化的快速发展与交通水平的提升，使城市人口流动越发常态化，随着户籍制度改革带来的城市公共服务均等化发展，也使人口流动更加自由。大规模的人口迁徙带来城市等级和聚集形态的变化。
3.5 其他不确定因素
当前人类发展进入错综复杂、高度互联、瞬息万变的风险社会，各种不确定性因素增加，对规划人口预测也提出新的挑战。例如新一轮产业和科技革命对人口就业造成巨大冲击，出现“机器代人”现象；对区域劳动力流动和社会就业结构产生显著影响，出现“数字游民”现象；其更大的地理灵活性和时间自由对人户分离、职住分离带来新的影响。
#4
完善新时期国土空间总体规划人口预测的思路建议
国土空间规划是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。人口预测只是手段而不是目的，通过科学合理预测与动态精准调控，促进人地和谐、满足人民美好生活的需要才是落脚点。面对开放性、复杂性、风险性社会的到来，规划人口预测要走向更加动态弹性的政策调控观，树立系统性、前瞻性、战略性的应对理念，在审时度势的基础上，及时应对、科学应对、综合应对人口新国情，营造高品质国土空间和人居环境。这种转变应贯穿规划编制前、编制中、编制后的全过程，形成理念指引、技术推演和政策调控的闭环链条，切实体现“以人民为中心”的规划治理效能。
新时期国土空间总体规划人口预测的完善思路
来源：笔者自绘。
4.1 编制前
4.1.1 正确定位规划人口预测工作
规划人口预测要致力于满足人民日益增长的美好生活需求这一根本目的，保证当未来到来之际，城市居民能够公平公正地享受到规划配置好的住房、交通、环境、设施。对此，城市决策者应守牢“以人民为中心”的发展理念，深入落实“以人为本”，注重多元利益和价值平衡；规划师应坚持职业道德、系统思维和理性判断，尊重人口发展客观规律，避免唯经济发展论。
4.1.2 创新人口类型认知概念体系
伴随我国城镇化进程进入中后期阶段，规划人口预测的着力点需要转变，从传统的规模总量预测，转变为注重人口结构、空间分布、流动格局的分析预测，追求人口与空间、资源、设施等各类要素更加精细化的匹配。围绕人的生命周期、主观意愿、价值特征，对人口的概念类型体系进行系统性扩展创新。
4.1.3 拓展细化人口预测工作内容
目前，规划人口预测已经超出单纯的常住人口预测，更强调实际服务人口预测。综合考虑外来商务、旅游、就医、城乡双栖、跨城通勤、节假事件等人口类型，统筹不同统计口径的预测人口与空间、资源、设施等之间的匹配关系，开展有针对性的测算和配置。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》指出“公共服务要针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能”。这表明公共服务应该以服务人口为配置基准，而非以往的户籍人口数量。
4.2 编制中
4.2.1 加强多源高质量人口数据采集
要尽快提高我国各类人口调查数据的质量，推广采用电子化数据采集和实时上报系统，降低人口调查的漏登率与重复率，保证出生人口、流动人口等指标的真实性与可靠性。综合运用手机信令、交通打卡、互联网点评、部门调查等多源数据，提升实时人口分析预测的精细化颗粒度。不同机构可以在同一统计口径的前提下，通过信息共享对人口数据进行多源校核，降低因使用不同来源的人口数据所导致的人口预测误差。
4.2.2 创新人口情景推演模型方法
每种人口预测模型都有其适用条件和局限性，并且不同城市所处的经济社会发展阶段各不相同，使得预测面临的情景更加多元。因而在规划人口预测过程中，应采用多情景预测思路，进而设计多情景下的人口弹性化目标方案、配套政策、行动策略。立足城市群、都市圈的区域整体视角，统筹平衡人口规模、布局和效益的关系，引导人口高效有序布局，促进大、中、小城市协调发展。健全规划人口预测过程中的技术使用规范性、科学性与评估监督机制有效性，克服特定主体利益诉求对人口预测的干预和误导。
4.3 编制后
4.3.1 加强国土空间总体规划成果中的规划人口预测合理性审查
当前国土空间总体规划陆续进入评审和报批环节，应把好规划成果审查关口，加强对人口预测合理性的审查论证。从下表可以看出，相对2020年普查人口，这些重点城市给出的2035年规划常住人口、服务管理人口都有不小幅度的增加，这种增加需要有足够的动力支撑。为此，一方面，要对未来不同阶段人口规模预测的合理性进行综合论证，客观反思原有成效和问题，综合研判新时期未来变化影响因素，结合城市人口调控能力做出合理预测和权衡，避免非理性选择。另一方面，对多元人口类型、人口结构变化预测等方面做出审查论证，提升人口预测的精细化水平和颗粒度。
各城市国土空间2035年规划人口与七普人口比较
注：上海、青岛、大连、长春、昆明、济南、呼和浩特的国土空间规划中未给出2035年规划人口规模。
来源：根据各城市官网公布的国土空间规划文本及七普数据整理制作。
4.3.2 建立人口动态监测评估预警机制
进入规划实施运行阶段，各城市应该定期动态监测城市人口实况以及人口与各类要素的匹配状况，加强对人、地、财、物、事、情的常态化感知。其次，深入剖析挖掘人口监测数据潜在的人口迁移和分布规律，探究城市流动人口特征。最后，保持对人口数量变化的敏感性，一旦出现新情况，及时分析其深层次原因和所反映出的问题，及时给出有针对性的管理措施与政策，以提高人口管理服务决策的敏捷性。
4.3.3 创新人口变化动态响应调适机制
人口测算只是规划工作的起点，更重要的是调适人口与资源环境、产业经济、公共服务、支撑设施之间形成良性的匹配关系，城市才能健康运行与发展。自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程》提出“一年一体检、五年一评估”，未来要充分建设好利用好城市体检评估机制，形成对城市人—时—空的全周期、全链条、全维度的动态监测，形成及时的调控反馈机制，保障人口发展在规划预期的调控区间内良性演进。
#5
结 语
人口是国土空间高效有序治理的核心资源和变量，也是一个复杂的巨系统，正视规划人口预测的偏差，厘清其中问题症结，弥补其中短板，评估与反思过往的实践，会有助于我们更好地平衡人口与资源环境、经济社会之间的关系。为此，正确定位新时期规划人口预测的作用，加强从技术预测逻辑到政策调控逻辑的转变，创新人口类型认知概念体系、多情景推演模型方法和动态精准响应机制，加强规划体系对人口系统的全生命周期弹性应对与适应能力，推动我国浮动型城镇化向人地和谐的人本型城镇化转型升级，将筑就国家富有竞争力和可持续发展的不竭动力之源。
本文来源： 上海城市规划杂志，原文见于《上海城市规划》2024年第4期。
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