《人民检察》2024年11月（上半月）第21期
生态环境损害赔偿金
管理使用模式探索
作者：高少勇，安徽省马鞍山市人民检察院检察委员会专职委员；张睿，马鞍山市人民检察院检察官助理；沈金龙，马鞍山市和县人民检察院第四检察部副主任
目次
一、生态环境损害赔偿金管理使用现状
二、规范生态环境损害赔偿金管理使用的若干构想
公益诉讼检察工作中，生态环境修复配套制度尚待完善。本文着重对生态环境损害赔偿金的管理使用模式进行探讨，并提出规范建议。
一、生态环境损害赔偿金管理使用现状
（一）管理模式不统一。全国仅有少数地区的地方性法规、规章涉及赔偿金管理，大量通过检察公益诉讼获赔的生态环境损害赔偿资金处于无序管理状态。目前马鞍山市检察机关存在两种模式：一是马鞍山市检察院单独提起的民事公益诉讼，损害赔偿金由市中院指定账户管理；二是由基层检察院提起的刑事附带民事公益诉讼，损害赔偿金由基层法院或基层检察机关指定账户管理。赔偿金存在于多个不同的账户提高了监督管理成本，也给统筹使用带来较大阻力。
（二）资金使用困境。刑事附带民事公益诉讼均由基层法院受理，这就造成大量赔偿金沉积在基层，管理使用监管层级也较低。在受损生态环境跨行政区划的情形下，生态修复工作难以启动。从马鞍山市的工作实践来看，基层检察机关、法院在使用赔偿金时，因人员力量、工作精力、专业能力等方面限制，一般仅小范围开展增殖放流、补植复绿等工作，剩余大量环境公益诉讼损害赔偿资金都按规定上缴国库。即使与行政机关联合开展的修复项目，在使用效果评定，预期费用核算等也面临困境。
二、规范生态环境损害赔偿金管理使用的若干构想
（一）统一模式提高使用质效。目前大部分地区的赔偿金管理模式呈现三种主导类型。一是政府主导类型。该类型主要包括财政账户、财政专户管理模式。财政专户虽然以其专门管理特质具有合理性，但实践表明，存在效率不高、缺乏监督等问题。因此，财政专户管理模式需要在使用流程和第三方监督方面加以改进。二是民间力量主导类型。该类型主要包括基金和信托两种管理模式。当下中国信托法律制度不完善的背景下，以公益信托展开试点就意味着面临更大的风险。在对不同的模式进行评估时，应当充分考虑资金“安全性”，再考虑其“公开性”“效率性”，故目前不宜采取以民间力量为主导管理模式。三是司法权主导类型。该模式可保证资金安全性和公益性，但其使用存在以下弊端：首先，法院执行款账户和检察机关涉案款账户都无法将赔偿金与其他案款加以区分；其次，司法机关在承担大量司法工作之外没有足够的精力和专业性承担高额的赔偿金管理使用相关工作；再次，司法机关通过积极作为可以带来大量流动资金，可能导致权力滥用。综上所述,现阶段赔偿金管理模式宜采取财政专户管理模式,由检察机关进行监督，同时建立相应的信息公开机制。
（二）繁简分离完善使用流程。应建立严格审批流程，合理压缩审批程序，使赔偿金安全且迅速地用以生态修复。具体流程如下：
一是应急处置。对于突然发生和正在发生的环境侵权事件，短时间内可能难以确认侵权行为人或侵权行为人暂无应急处置能力，为了阻止生态损害蔓延，需要立即进行处置。基于时间紧迫性，在此情形下，可由检察机关向生态环境部门提起,并报请财政部门拨付应急处置费用。
二是调查评估。目前马鞍山市检察机关在调查评估阶段主要支出是评估鉴定费用，并由检察机关先行垫付，个别基层院获财政拨款支持，评估鉴定费用执行到位后集中上缴财政，但在生态受损严重，评估鉴定费用过高的情形下，检察机关自行垫付或财政预算均难以承担，给案件办理和生态修复带来一定的阻力。从本质上看，由评估单位收取的评估鉴定费用属于实际支出费用，不属于严格意义上的赔偿金管理。在此情形下，基层检察机关向上级检察机关提出申请并详细汇报案情和侵权行为人承担评估鉴定费用的可能性，上级检察机关报请会同财政部门共同评估赔偿金结余，可用于评估鉴定费用周转的，由财政部门拨付评估鉴定费用。
三是生态修复需要。根据生态受损状态和性质不同，可采用不同的修复方式，一般来说，可直接修复的应当由环境侵权行为人自行修复或委托行政机关代为修复；不可直接修复的可集中开展替代性修复；在赔偿金结余允许情况下可利用赔偿金开展预防性生态保护工作。集中开展替代性生态修复和预防性生态保护工作是管理使用赔偿金的主要用途，涉及金额较大，需要启动普通申请流程，并通过完整的监督流程。在修复过程中，属地检察机关应联合生态环境部门定期查验，确保修复项目按计划开展，行政机关也应当及时、详尽汇报资金使用具体流向和修复进度；修复完成后，多机关开展联合验收，确保赔偿金使用落到实处。
（三）构建监督机制确保实效。在管理使用流程的构建中，财政部门作为赔偿金持有者，行政机关作为政府使用赔偿金的执行者，经过横向和纵向的权力分化，在严格的使用程序规制下，初步形成了内部互相监督模式。同时，生态环境部门对辖区的环境保护工作实施统一监督管理。在此基础上，还可引入专业第三方机构，对修复现场进行监督，确保修复工作开展和修复资金使用等按修复方案进行，有效评估资金是否用到实处。
生态修复涉及到公众切身权益，还应当将赔偿金使用情况主动向公众公开，内容可以包括预算方案、招投标流程、资金支出细则和第三方定期发布的监督报告等；还可以建立意见反馈平台，收集公众意见并及时进行反馈，保障公众对资金的有效监督。
*本文系2023年度安徽省人民检察院检察理论研究课题《生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理与使用研究》（WJ202324）的阶段性研究成果。
第7898期
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审核丨吴贻伙
来源丨人民检察杂志
编辑丨李昂
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