IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。
导语：
机床，又称“工业母机”。作为“制造机器的机器”，其在整个工业产业链中占据核心位置。经过多年的发展，中国目前已是全球最大的机床生产和消费国，低端和中端机床已基本实现自主可控。
然而，目前高端机床国产化率仍不容乐观，在技术精密度上仍与日、德等国家有差距，成为被“卡脖子” 的领域之一。另一方面，技术开发成本高、周期长，下游市场开拓难以及行业离散化等特征共同构成了高端机床研发和产业化的多重挑战。
中国机床行业的“大而不强”困境该如何破解？IPP研究助理庄文越通过分析我国机床行业的现状与困境后指出，机床产业要实现高端化跃升，必须改变既有思路，制定更为聚焦和灵活的政策。
习近平总书记指出：“制造业是我国经济命脉所系，是立国之本、强国之基”。机床是生产工具的工具，是“制造业之母”，对一国的制造业发展至关重要。
中央和地方政府高度重视机床产业发展，国家发改委《产业结构调整指导目录（2024年本）》将机床提升至“鼓励类”，工信部《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2024年版）》明确了技术突破的方向，各省市纷纷跟进。
《产业结构调整指导目录（2024年本）》中“鼓励类”新增了“智能制造”“数控机床”等行业大类及相关领域有利于产业优化升级的条目。图为工人在加工数控机床配件。图源：新华社
当前，我国已基本实现了中低端机床的自主可控，但高端领域仍面临围追堵截，“机床是中国制造业之痛”的现实仍未得到实质性改变。为此，我们从产业发展现状出发，分析当前中国机床走向高端化的堵点难点，并由此提出针对下一步产业政策制定的思考。
我国机床行业发展现状
“大而不强”是业界针对我国机床行业的一个共识。从产销规模和技术水平看，这一论断当前仍然适用。此外，机床行业天生的离散性，也使决策者需要慎重考虑传统集群发展、梯度培优的推进思路。而主攻高端产品的头部上市企业，当中大量仍依靠政府补贴维生，值得引起警惕。
（一）“大而不强”的基本判断仍然适用
单纯从生产和销售规模上看，我国自2019年起蝉联世界第一机床生产和销售国，总体规模占全球30%以上。 [1]但这一现象主要由于中低端领域已基本实现了国产替代，进出口数据可作为佐证。
据中国海关数据，2021年中国数控机床进口均价为19.55万美元/台，出口均价为1.92万美元/台，出口单价仅为进口单价的10%。 [2]尽管总体进口金额呈现下降趋势，但高端数控机床自主化率低于10%，高端数控系统、光栅尺、轴承、工业软件等核心零部件进口依赖度大于90%。 [3]
从技术指标看，截至2023年底，业内估计我国金属切削和成型机床的数控化率分别为46.3%和11.3%，远低于国际先进水平的70%-80%；在可靠性方面，当前国产高端机床平均无故障时间2000小时，约为国际先进水平的25%，而十年精度保持率国产（85%及以下）也低于国外（95%）；
单就精度本身而言，《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2024年版）》所要求的定位和加工精度已基本赶超国际先进水平，即我国现有产品存在差距但并非代差。
工信部印发《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2024年版）》，其中包括高端工业母机等装备的核心技术指标。图片截取自政策文件。
总体看，确有部分企业在其细分领域领先，但我国总体技术水平与国际先进水平差距仍不容忽视，较为乐观的估计是“总体处于第二梯队”， [4]如考虑实际生产中所用设备，则是“整体处于中低水平” 。 [5]
（二）行业高度离散且盈利不强
机床是“生产工具的工具”，这一特点决定了其具有高度专精化特征：适用于某一下游行业的技术大概率不适用于另一个，在同一下游行业中不同的工序也可能对应完全不同的机床产品，即缺乏共性技术。
同时其客户是生产者而非最终消费者，机床设备金额仅占下游厂商产值的2%甚至更低，因而全球市场规模不足千亿美元。以上两个因素共同决定了机床行业高度离散，很难通过“集群建设”的手段“做大做强”。
即使在同一下游行业，不同的生产环节可能需要完全不同的机床。例如，汽车制造中的车身冲压和发动机精密加工需要的机床差异巨大。图源：新华社
实际上，如哈默、WFL等行业知名领导者多专精细分领域，即使综合性巨头山崎-马扎克的营收规模与消费电子、汽车等领域头部企业也不可同日而语（山崎-马扎克2019年营收52.8亿美元，全球第一 [6]）；
德国、日本的机床行业也多由“隐形冠军”支撑，呈现高度离散态势；在业内，少有对国家层面技术水平是否强大的评估，而是具体到某一品牌的具体产品进行讨论。
山崎-马扎克2019年的营收为52.8亿美元，虽在机床领域全球第一，但与消费电子行业动辄数千亿美元的企业规模相比显得较小。图为山崎-马扎克机床 博物馆。图源：Wikimedia Commons
在我国，上市企业（58家，截至2024年9月）和专精特新小巨人企业构成了本行业的核心支撑，但地域与专精领域同样呈现离散性，难以通过集群建设的路径推动其进一步发展。
如果说离散化是国际共性，那么在盈利水平方面，中国企业的表现值得警惕。当前全球客观上处于需求萎靡期，各国机床行业营收下降，但我们必须更细分地看。中低端机床产品的收入主要由市场波动决定，总体利润水平较低很正常。
在高端领域，尽管国际龙头营收规模下降明显，但利润水平不低（8%或以上净利润水平 [7]）。反观我国，2024年上半年20%以上的上市企业净利润为负，95%以上的上市企业近三年来持续接受政府补贴，部分企业补贴金额大于净利润值。 [8]
中国机床工具工业协会数据显示，2023年，机床工具行业完成营业收入10974亿元，同比下降10.3%，行业实现利润总额1132亿元，同比下降35.8%。图源：新华社
高端机床行业由于研发周期长、用户门槛高等原因，确实较难吸引多元化投资，需要政府支持。但机床在我国并非新兴行业，头部企业需要靠补贴生存，部分反映出高端产品国产化应用仍任重道远（与之对应，专注于中低端机床的企业基本已实现自主生存）。
当前政策方案与产业困境
我国鼓励机床技术突破和国产化替代的政策不可谓不多——《十四五规划》作为顶层设计强调了技术自主可控的重要性；最新《产业升级指导目录》将机床提升为“鼓励类”，目前正研讨接续“04专项”（主攻关键核心技术突破），对高端机床领域也有相应的税收减免；加之首台套奖补、技改等一系列支持，我国已形成了自上而下的一整套支持体系。
但客观情况是，当前政策难以有效支撑本行业实现高端化。结合本行业特征，我们认为原因主要有以下几点。
第一，政策支持缺乏针对性且资源分散。机床行业高度离散，对每个细分领域的研发和验证投入又极大。现有政策缺乏针对性，且在目标制定上过于理想，希望我国在各细分领域均取得突破，但针对各细分的支持力度却又普遍不足。
实际上，首台套和技改的奖补完全无法覆盖企业的高额研发投入，更多属荣誉性质，且更偏向对企业 已打开市场之后的事后支持，对研发过程本身没有太大帮助。
此外，缺乏针对性但“政治站位”极高的政策，容易使地方政府在执行时罔顾自身实际，造成低效重复建设。缺乏针对性还体现在忽略行业离散的特质，片面追求集群化发展。机床市场整体规模有限，片面强调扩产能、在本地形成上下游配套与专精化、定制化、小而美的发展目标并不兼容。
第二，专项资金使用缺乏市场化机制。我国“举国体制”曾经取得的巨大成功，主要体现在高铁、卫星、航空航天、能源等服务于国家安全和社会稳定的行业，更多带有“先军”的特质，在此过程中国企央企起到了至关重要的作用。
第八届土耳其欧亚机床展览会在伊斯坦布尔举行，来自中国的多家企业参加了此次展会。图源：新华社
然而，机床是一个高度市场化的行业，真正阻碍中国企业取得进步的，不单是达到技术指标本身，而是在成本可行的前提下达到相应技术指标。
对此业界早有共识：在不计成本的前提下，我国可研制世界最先进的机床，当前得技术水平保障军工安全已毫无问题，但考虑成本的民用领域，我国与国际先进水平的差距短时间内难以弥合。
当前，专项资金的使用多依赖行政手段的人为配置，大量流入国企央企，进行的研发活动更专注“技术先进性”而非“成本可行性”，广大民营企业的创新活力没有得到充分激活。
此外，要充分意识到，市场化的资金（特别是风投）强调的更多是快速退出、短期获利，这与机床行业的特质不符。国有产投基金应当发挥更大作用，但应以市场化的机制进行投资和管理。
机床行业的客户主要是制造业企业，市场需求变化较为缓慢，难以实现爆发式增长。这也意味着机床行业活血更适合稳健的长期资本。图源：新华社
第三，政策对市场开拓效用有限。所有高附加值生产工具类产品的一个共有特征，即下游客户的购置成本可分摊至最终产品，因此客户更为注重产品的稳定性和延续性，对设备价格相对不敏感，粘性极强。
现有政策在推动国产应用示范的过程中，对机床厂商和下游客户的支持力度较小（甚至多为提倡而非实际物质支持），这在客观上延缓了高端民用领域的国产化替代进程。
第四，行业中等技术型人才匮乏。在德日韩等国家，机床行业相关人员的平均月薪约在3万人民币左右，远超国内水平。 [9]我国制造业人才多被互联网等高薪行业吸引，行业中等技术型人才匮乏。 而像一些芯片龙头企业一般，以超额工资向国外“挖人”的明显非市场行为亦无法持续。
现有政策对机床中等技术人才缺乏有效的奖补激励。当然，长期依赖人才补贴撑起一个行业的高端化发展也不现实，但这其中仍有可以发力的方向。
进一步推动我国机床高端化发展的对策建议
我们认为，本产业要实现高端化跃升，必须改变既有思路，制定更为聚焦和灵活的政策，降低企业切入市场的门槛，同时夯实中等技术人才队伍。
第一，选定细分领域，加大支持力度。基于机床行业高度专精化的特征，建议结合我国制造业下游优势产业，组织政府、企业和高校科研院所专家充分研讨，选定具有发展潜力的细分领域，专项支持成本可行前提下的技术突破，鼓励专机定制研发。
在现有首台套和研发税收扣除等基础上，建议参考新能源汽车、光伏等产业发展经验，对选定的细分领域探索进一步减免税收的可行性，以真金白银吸引更多企业进入本行业，扩大创新主体基数，同时帮助行业度过当前的需求紧缩期。
数据显示，今年前三季度，研发费用加计扣除等支持加大科技投入、成果转让和科技人才引进及培养的政策减税降费及退税8937亿元。图源：新华社
第二，赋权地方探索，强调市场机制。中央层面政策制定可框定大致领域，作为方向性和阶段性目标。对于具体执行，如出台何种具体奖补措施、具体针对哪些应用场景等，应放权地方，令其基于自身实践探索。
同时，避免将本行业发展以“一刀切”的形式列入地方发展考核指标，避免“一哄而上”的重复建设。此外，针对民用领域，在专项资金和国有产投基金的使用上，要强化市场化机制，减少直至杜绝对国有和民营企业的区别对待。
第三，丰富支持方式，推广示范应用。为解决高端机床“迭代难-进入难-迭代难”的死循环，建议地方政府以下游民用领域国企为抓手，鼓励机床企业与下游企业开展联合研发和测试验证，在一定时期内对采购国产高端机床的企业予以奖补，对成功通过测试验证、形成稳定产能的案例作为示范应用进行多渠道宣传，并对其进一步对接产业资源提供合理帮助。
针对高附加值产业所涉及的复杂生产环节和高工序要求，可进一步采取“简单-复杂”的方式循序渐进（如在汽车行业，可由单节拍向多节拍推进）。
第四，设立人才奖补，推动联合培养。机床行业的小体量加强了专项奖补的可行性。建议探索制定针对机床行业工程师级别中等技术人才的奖补制度，在给与一定经济补贴的同时，优先解决人才落户、子女教育等问题。
同时，参考德国、日本的先进制造业模式，鼓励高校、科研院所与企业开展联合培养。这样一方面可为企业提供知识技能更加贴合生产实际的人才；另一方面，可以通过更强的就业确定性，对冲其他高薪行业对人才的虹吸。
参考资料：
[1] 德国机床制造商协会数据：https://vdw.de/en/markets-economy/。
[2] 根据中国海关数据，自中国机床工具工业协会获取： 。
[3] 以上数据，及本部分关于技术指标的对比，如无进一步说明，则源自笔者与行业专业人士的调研。
[4] 2022年工信部装备工业一司司长王卫明在"新时代工业和信息化发展"系列新闻发布会上的发言。
[5] 见《工业和信息化部等七部门关于印发推动工业领域设备更新实施方案的通知》[工信部联规〔2024〕53号]
[6] 赛迪顾问：《2019 年数控机床产业数据》。
[7] 自相关企业年报整理。
[8] 由WIND导出相关指标数据，笔者整理。
[9] 笔者访谈业内人士所获信息。
★本文作者：庄文越 华南理工大学公共政策研究院 研究助理
点击上图链接阅读更多庄文越的文章
“大而不强”的中国机床，如何向上突破？
中国新能源汽车如何开拓欧亚市场？通过研究俄罗斯市场，我们有这些发现
中国智能网联汽车业：一种“制内产业”的兴起
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。