鸦片战争后，由于创办企业之风气未开，商人力量有限，工业建设及企业设立等新事务须由官方给予扶持及加以督率，故除了官办之外，又以“官督商办”为主要特点。盛宣怀（1844-1916）是晚清官督商办企业的代表性人物之一，先后主持了多个重要的官督商办企业。晚清官督商办企业主要有两类，一类是创办之初就是官督商办的企业，一般是民用企业居多，如纺织、航运、电报电话等行业；另一类则是初始为官办企业，后改为官督商办企业。官督商办企业产权的最大特点是不清晰、不确定，其中最主要的是官督商办企业资金中官本、官款、商股的关系。另外，不同时期倡设者的主张亦不同，前期是李鸿章、张之洞二人本身对官款的认识不同，后期盛宣怀的思路又有所不同。
一、盛宣怀与晚清上海机器织布局的产权纠葛
晚清纺织业中最有代表性的官督商办企业是上海机器织布局。1880年11月李鸿章上奏“试办织布局折”，为上海机器织布局请得十年专利的特权。1881年底，织布局的股本数已扩充至50万两，其中除经办人员自认20万两外，其余均为公开招募来的商股。但“公款”一直语焉不详。郑观应等为提高一般人对织布局的信任，起先决定请借“公款”5万两，后因招股顺利，报经李鸿章同意作罢。
上海机器织布局大门
1883年夏，上海爆发了金融风潮。由于当时股票价格大跌，押款人不肯以现银赎取股票，织布局出现了严重亏蚀，资金周转不灵。1884年3月，郑观应被调往广东，禀请李鸿章将织布局事务交盛宣怀接办。但盛氏以总办轮船、电报两局为由，请李鸿章札委经元善主持局务。随后因内部矛盾，经元善也离局。织布局于1887年由龚寿图、龚彝图兄弟接管。随后因财务状况问题，织布局进行改组，重立条规，另招股份，名为“新股”，而将此以前入股的称为老股，一律七折计算，限期旧股东每股加价三十两，逾期不交，则以三股作为一股，换发新股票，结果效果不佳。1890年10月，李鸿章派马建忠总办上海织布局，并准挪用仁济和保险公司公积金30万两贷给织布局。但一年之后，织布局的资金又告罄。
上海机器织布局最终于1891年基本完工，但却在1893年10月间的大火中被毁。李鸿章命天津海关道盛宣怀会同江海关道聂缉椝处理此事，另行筹集资本，在旧址设立新厂，并设法扩充。
盛宣怀等清理上海机器织布局账目的结果及处理意见主要是：织布局借用官款26.539万两，实收股本55.49万两，又仁济和保险公司存银8万两，前任江海关道龚照瑗存银2万两，杨宗瀚借垫款项10余万两，总共109万余两。织布局所剩地基、毁损机器、锅炉、铜铁废料，以及所剩银钱、花、布等，除支付应还现款外，应按照商股55万余两及奉饬之存款10万两，如数摊分，将每股应摊分之银数，填发新股票，与新局股分一律分利，旧股票折均作废纸。所欠官款，由以后局厂按每出纱一包捐银1两，陆续归缴。这项处理方案得到了李鸿章的同意。
1894年，华盛纺织总厂（资本100万两、纺机64566锭、织机750部）部分开车运转，由盛星怀（盛宣怀之弟）就任华盛董事长职务。华盛之下设置纺织稽查公所，把在上海已设的华新和裕源、裕晋、大纯四厂视为华盛之分厂而征税（棉纱一包为1两），直至1896年。1897年，华盛由于资本不足（机械设备费共需208万两，但只募集资金80万两），只得借贷周转，利息负担沉重，每月出现数千两的赤字。1901年，盛宣怀将华盛改组为商办的集成纺织厂，成为其私产。
二、盛宣怀与晚清汉冶萍公司的股权转换
1896年，汉阳铁厂由官办转变为官督商办。创办之初，张之洞既没有精准估算铁厂的创办经费，也没有对建成后的开炼经费进行估算准备或预算准备，对于此类重工业企业中固定资产的大规模投入没有明确的具体预期，对建成后的经费投入更没有长期规划。创办经费中200万两是户部直接拨款，其他部分都是东拼西凑。由于铁厂选址存在复杂问题，耗费大量资金购买的设备也存在技术问题，因此间接地增加了成本费用。直到1893年铁厂正式建成后，开炼经费又无着落。至1895年7月，铁厂面临随时停工的危机。
1895年8月2日，清廷发布“上谕”：“原有局厂经营累岁，所费不赀，办理并无大效；亟应从速变计，招商承办”，并令官员设法招徕绅董，如商人“情愿承办，或将旧有局厂令其纳赀认充，或于官厂之外，另集股本，择地建厂，一切仿照西例，商总其事，官为保护”。如商力不足，也可“借官款维持”。对于具体办理章程则由各督抚等“细心妥筹，详晰具奏”。随后数月，1895年清廷上谕又责备张之洞：“湖北铁政，经营数年，未著成效。即如快枪一项，至今尚未制成。着张之洞通盘筹画，毋蹈前失。”
1896年6月26日，张之洞递呈“铁厂招商承办议定章程”奏折，1896年接准户部咨文：“议复湖北铁厂招商承办议定章程一折，奏奉谕旨，刷印原奏，咨行照办。”至此，在程序上铁厂最终完成了招商承办的报批手续，此时距清廷发布“上谕”的时间已一年有余。
尽管之前张之洞已有将铁厂招商承办的想法，并与盛宣怀有所商议，也曾致函李鸿章，但此次铁厂招商承办仍是奉谕旨进行。一方面，甲午战败后，赔款超出了清政府的正常承受范围，已无法继续对各制造局、枪炮厂等进行财政支出；另一方面，甲午战败后，在清政府内部对于是否要耗费官款建设局厂出现了不同的观点，也可以说在是否要拥有上述官办企业的完全产权上清廷内部出现了严重分歧。就在清廷发布上谕后，张之洞仍致电总理衙门，认为铁厂、枪炮厂“招商总不甚便，似仍以筹款官办为宜”。
盛宣怀与张之洞酌议，并以张氏的名义奏定“招商章程”。就产权方面，最重要的问题是官本应如何估算。早在1893年钟天纬致盛宣怀的函件中提到官本是300万两，如照此估算，那说明其他支出的款项是借款，尽管是张之洞以各种名义筹借的。但资料显示，并没有明确归还的表述。1895年12月，张之洞给湖北铁政局总办蔡锡勇电函称，“先估定官本若干，令商先缴还官本一二百万”，“将来除厂用经费外，余利官商各半”。而盛宣怀在四十条中，官本估算为300万两。其次是官款或者说官本的归还。张之洞认为，即使是福建船政及津沪制造局，“开办经费各数百万两，皆无收回之日”，首先铁厂“官局用款及各项欠款，截至商局承接之日为止，以前用款及各项欠款，均归官局清理报销；以后收支各款，均归商局筹办，以清界限”。他又拟请，“札饬路局铁厂，在于预付轨价之内，分作两次先行提银100万两，尽先归还急需之官本”。可见，在汉阳铁厂的官督商办中，一是到底应该归还多少官本，并没有精确的数额，只是大致认定是300万两；二是官本归还时间或次序，更没有具体的时间约束及要求。
同时，盛宣怀需筹集商股100万两，将汉阳铁厂（包括大冶矿、马鞍山矿）价值为500多万两的资产及煤铁矿山一律接收，且获得诸如十年免税、产品专售、长江中下游五省煤矿开采，随时息借洋款等权益。
股权转为债权是汉阳铁厂产权演变的内容之一。1896年汉阳铁厂改归官督商办后，官款一时未能还清，成为官方的债务人，而官方成为铁厂的债权人，因此必须由官方（债权方）加以监督，由政府委派盛宣怀为督办。筹集的100万两商股就是汉阳铁厂官督商办后的早期资本构成，据资料显示，其中轮船招商局拨出25万两，电报局拨款22万两，余下部分皆出自与盛氏有关的企业或事业。必须指出的是，张之洞时期官方原投入的巨额资金，未包括在下表1铁厂的创办资本之中。
原编者注：古陵记为盛氏家族化名，上海广仁堂是盛氏所办的慈善机构。
资料来源：武汉大学经济系：《汉冶萍公司史》上册，1962年4月，第2-7页。
1898年3月，为解决汉阳铁厂的燃料等问题，张之洞与盛宣怀会奏清廷，开采萍乡煤矿。随后，“萍乡等处煤矿总局”正式成立，萍乡煤矿的资金也是来自招商局、电报局、汉阳铁厂等相关官督商办企业。如下表2所示，其中汉阳铁厂出资20万两。
资料来源：陈真编：《中国近代工业史资料》第三辑，三联书店1961年版，第441页。
1905年，盛宣怀委任李维格为汉阳铁厂总办，开始进行扩充改造。扩充改造工程用商本银1200余万两，萍乡煤矿基建工程（含购置轮驳）共用商本银740余万两。其中老商股350余万两，约合500万元，息金填给股票79.5万两，转50万两公债票，预支矿价、轨价300万两，欠债1000余万两。为了解决资金不足问题，盛宣怀于1908年（光绪三十四年二月），申请将汉阳铁厂、大冶铁矿和萍乡煤矿合并组成汉冶萍煤铁厂矿有限公司，经清廷批准后，遵照商律股份有限公司条例，在农工商部注册，改官督商办为完全商办公司。拟招新股1500万元，连同老股500万元，共2000万元。至1911年实收股本1300多万元。
汉冶萍煤铁厂矿有限公司股票
三、盛宣怀与晚清中国通商银行的股份及存款
晚清银行业中官督商办的典型企业有1897年正式开业的中国通商银行。最初，盛宣怀担心通商银行没有官股未能取信于外人，认为“官场尤宜有股”。但最后是请领公款，并未让户部直接加入官股，其主要股东如下表3所示，主要是盛宣怀及其与盛氏有关联的官督商办企业，盛宣怀个人股份占比高达34.3%，仅次于招商局。而生息公款，则是户部从国库拨存200万两，先存100万两，年息5厘，按年付息，约定六年后分期归还，实际上是一笔较稳定的“整存零付”定期存款。从1903年起，每年还款20万两，到1907年本息全部还清。
资料来源：中国人民银行上海市分行金融研究室编：《中国第一家银行—中国通商银行的初创时期（一八九七年至一九一一年）》，第109页。
原注：根据有关材料核证，电报局股款应为20万两，分二次交款，表中所列数字系第一次缴款数；每股合银50两。
早期中国通商银行的另一主要存款来源是官督商办企业存款，且主要是与盛宣怀相关的企业，如仁济和保险公司、招商局和铁路总公司等。仁济和保险公司是清末自办的第一家保险公司，成立于1885年。当时有一笔保险准备金暂时不用，通商银行成立时，就存入40万两，1902年又增加至70万两。招商局由于客、货运收入较多，1897年曾暂存32万两。
中国铁路总公司于1897年1月在上海正式设立，盛宣怀任督办，于天津、汉口分设公司。中国铁路总公司是一个全国性的铁路企业，在其存续的近十年间，筹划修筑了多条重要铁路，1906年邮传部成立后，铁路总公司方撤销。由于招收华股和侨资的计划，都先后失败，公司最初的活动完全靠官款和借款维持。其后，公司不得不大量举借外债。从1898-1906年的八年间，铁路总公司经手募集的外债，高达13072万库平两左右，实收约7106万库平两，分别占甲午战后至辛亥革命前中国铁路全部外债招募额和实收额的35%和24%左右。铁路总公司早在1897年就在通商银行开户，收付金额很大，但存款余额较小。1905年后，中国通商银行的存款来源发生了较大变化，此时清政府户部存款已归还60万两，招商局、保险公司的存款也大幅下降，而铁路外债存款成为中国通商银行存款的主要来源。
可见，作为一种临时性的企业制度安排，晚清官督商办企业可以认为是官办企业、官商合办企业的一种变异，其资金来源中的官款、外债等都不是其他民营企业所能普遍获得的，其产权形式比官办企业及官商合办企业都更为复杂，其中所谓产权是极其模糊和不确定的，企业的控制权也未一直在清政府手中。上述分析的盛宣怀主持的几个官督商办企业，逐渐演变成了以盛宣怀及盛氏家族为资金中心的关联企业。更有甚者，盛宣怀从1909年起还兼轮船招商局董事长，以此开了晚清未曾有过的以官兼商之例。
（作者徐琳系上海社会科学院经济研究所副研究员，经济学博士。）