村民个人不具有对仅涉及费用的征地补偿协议提起行政诉讼的资格—— 倪某某诉余杭区政府征地补偿协议案
【基本案情】
2018年1月8日，杭州市余杭区瓶窑镇人民政府以拆除违法建筑为由，对倪某某的部分房屋进行强制拆除，拆违过程中，对房屋整体产生影响，经专家评估为危房并建议立即拆除，瓶窑镇政府对倪某某进行书面告知后遂将全部房屋拆除。
2018年2月9日，倪某某以杭州市余杭区人民政府为被告、杭州市余杭区瓶窑镇长命村村民委员会为第三人具状向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼。诉称，起诉人倪某某系杭州市余杭区村民，于2017年12月22日通过政府信息公开得知杭州市余杭区人民政府成立的杭州市余杭区统一征地办公室与第三人签订的余统征字[2017]72、73、74号《征收集体所有土地补偿协议》，起诉人的房屋位于该协议所涉范围内。倪某某认为，该补偿协议侵害了起诉人的合法权益，应确认无效，故提起诉讼。
【诉讼经过】
一审法院认为，土地征收补偿协议系土地所有权人与征收管理部门关于集体所有土地征收补偿达成的协议，并不涉及土地使用权的行使。只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。起诉人作为村集体经济组织成员，无权代表村集体经济组织提起诉讼。故起诉人倪某某的起诉不符合人民法院行政诉讼的起诉条件。据此裁定不予立案。
倪某某不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。倪某某上诉称：涉案余统征字[2017]72、73、74号《征收集体所有土地补偿协议》仅涉及上诉人权益，并不涉及其他村民，要求过半数村民方能提起诉讼不符合实际情况亦于法无据，其有权以自己的名义提起诉讼，请求撤销一审裁定，指令一审法院受理本案。
二审法院经审理认为，涉案土地征收补偿协议系土地所有权人与征收管理部门关于集体所有土地征收补偿达成的协议，作为农村土地所有权人的集体经济组织有权就此提起诉讼，在集体经济组织不提起诉讼的情况下，过半数的村民可以集体经济组织的名义提起诉讼。倪某某作为村集体经济组织成员无权就此提起诉讼。故裁定驳回上诉，维持原裁定。
倪某某不服，向最高人民法院提起再审申请。申请再审主张的主要事实和理由为：1.涉案余统征字[2017]72、73、74号《征收集体所有土地补偿协议》仅涉及倪某某权益，倪某某是拥有合法宅基地使用权和私有房屋产权的特定被征收人，其具有提起行政诉讼的主体资格，依法有权以自己的名义提起诉讼。2.依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，第三人签订的“征收集体所有土地补偿协议”侵害其合法权益，其有权向法院提起诉讼。
【裁判结果】
最高人民法院经审理认为：本案的核心问题是再审申请人倪某某是否具有提起本案诉讼的原告资格。倪某某提起本案诉讼的诉讼请求为：确认余杭区政府与瓶窑镇长命村村民委员会于2017年6月9日签订的余统征字[2017]72、73、74号《征收集体所有土地补偿协议》无效。土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地实际使用权人的村民，各自可就自己对土地所享有的合法权益主张权利。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。”本案中，从被诉补偿协议的签约主体和内容看，系余杭区统一征地办公室和瓶窑镇长命村村民委员会签订，补偿内容仅涉及土地补偿费和安置补助费，不涉及地上附着物和青苗补偿。因此，倪某某以土地使用权人身份，起诉征收部门与土地所有权人集体经济组织之间签订的内容仅涉及土地补偿费和安置补助费的《征收集体所有土地补偿协议》，不具有行政诉讼原告主体资格。此外，土地征收过程中，与土地使用权的变更或行使相关联的是土地征收决定、限期搬迁决定、强制清除地上附着物等行为，以及对相关青苗、地上附着物的补偿等事项，土地使用权人如对上述行为或事项不服，可依法主张。本案一审裁定不予立案，二审裁定驳回上诉，维持原裁定，均无不当。故裁定驳回再审申请。
【裁判要旨】
土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地实际使用权人的村民，各自可就自己对土地所享有的合法权益主张权利。但是，村民个人以土地使用权人身份，起诉征收部门与土地所有权人集体经济组织之间签订的内容仅涉及土地补偿费和安置补助费的《征收集体所有土地补偿协议》，不具有行政诉讼原告主体资格。
案件来源：中国裁判文书网 （2019）最高法行申7683号、（2018）浙行终493号、（2018）浙01行初68号