一审：上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初751号行政判决（2022年3月29日）；二审：上海市第三中级人民法院（2022）沪03行终473号行政判决（2023年1月5日）
裁判要旨
01
在不违反级别管辖和专属管辖的前提下，行政协议的当事人可以约定管辖的法院。当事人协议选择的管辖法院应为被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院。
02
行政协议兼具“行政性”与“协议性”。行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，另一方提起诉讼请求行政机关履行行政协议的，参照适用民事诉讼时效制度。
关键词
行政/行政协议/协议管辖/诉讼时效/违约责任
基本案情
原告某鑫矿业科技开发有限公司诉称：
其与黑龙江省自然资源厅于2017年1月9日签订《解除合同协议书》（以下简称系争协议），约定双方解除《探矿权出让合同》；黑龙江省自然资源厅退还某鑫矿业科技开发有限公司（以下简称某鑫矿业公司）已缴纳的探矿权出让价款1730万元。黑龙江省自然资源厅仅于2018年5月4日退还1384万元，尚有346万元探矿权出让价款未退还。原告某鑫矿业公司诉至法院，请求判令黑龙江省自然资源厅退还剩余价款346万元并赔偿自2017年1月16日起的相应利息损失。
被告黑龙江省自然资源厅辩称：
某鑫矿业公司的起诉已超过六个月的起诉期限；原告并未在签订系争协议三日内即提交全部材料，而是在2018年5月3日提交；按照“收缴退还同渠道”原则，不存在黑龙江省自然资源厅不予退款问题；系争协议中无违约责任的条款，不应承担赔偿责任，请求法院依法驳回原告的起诉。
法院经审理查明：
2014年3月，原告某鑫矿业公司注册于上海市浦东新区，其与原黑龙江省国土资源厅（后因机构改革组建黑龙江省自然资源厅）签订《探矿权出让合同》，约定黑龙江省国土资源厅出让黑龙江省宝清县某林场锡铅矿普查探矿权，出让价款为1730万元。2014年4月，某鑫矿业公司向黑龙江省自然资源厅缴纳探矿权出让价款1730万元。2015年6月，某鑫矿业公司收到某林业局出具的《关于停止某林场锡铅矿探矿工作的通知》，表示因勘查区域涉及国家级公益林及Ⅱ级保护林地，依法停止探矿工作。2015年7月，某鑫矿业公司向黑龙江省自然资源厅提交申请，要求解除出让合同并退还相应费用。2017年1月，双方签订系争协议，约定解除《探矿权出让合同》，黑龙江省自然资源厅于某鑫矿业公司提供全部材料后3日内，将探矿权出让价款1730万元退还，具体退款流程按照“收缴退还同渠道”的原则履行退款手续；对协议履行过程中出现的争议，双方若无法协调，任何一方均可向某鑫矿业公司所在地有管辖权的人民法院提起诉讼。黑龙江省自然资源厅于2018年5月4日将1384万元支付给某鑫矿业公司，尚余346万元探矿权出让价款未退还。另查明，某鑫矿业公司曾于2020年10月20日向黑龙江省自然资源厅书面提交探矿权价款退还申请，请求将余款346万元尽快退还。
裁判结果
上海市静安区人民法院于2022年3月29日作出（2021）沪0106行初751号行政判决：
黑龙江省自然资源厅于判决生效之日起三十日内支付某鑫矿业公司探矿权出让价款346万元并支付利息（以346万元为基数，自2018年5月4日至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算；自2019年8月20日起至实际支付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；驳回某鑫矿业公司其他诉讼请求。
宣判后，黑龙江省自然资源厅不服，提起上诉。
上海市第三中级人民法院于2023年1月5日作出（2022）沪03行终473号行政判决：
驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议若干规定》）第七条规定，“当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。”本案系争协议约定，对协议履行过程中出现的争议，若无法协调，任何一方均可向某鑫矿业公司所在地有管辖权的人民法院提起诉讼。某鑫矿业公司注册地在上海市浦东新区，上述约定不违反级别管辖和专属管辖的规定，故依据上海市行政案件集中管辖的相关规定，上海市静安区人民法院对本案依法具有管辖权。黑龙江省自然资源厅作为其主管行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理机关，依法具有签订系争协议的法定职权。
本案的争议焦点为：一、系争协议的诉讼期限应适用起诉期限抑或诉讼时效的规定；二、某鑫矿业公司要求退还探矿权出让价款346万元并赔偿利息损失的诉请应否得到支持。
关于争议焦点一，根据《行政协议若干规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案系未按照约定履行行政协议的行政纠纷，应当参照民事法律关于诉讼时效的规定。系争协议签订于2017年1月，黑龙江省自然资源厅于2018年5月4日支付给某鑫矿业公司1384万元，某鑫矿业公司于2020年提出退还剩余346万元出让价款的请求，上述情形均构成诉讼时效的中断，故某鑫矿业公司提起本案诉讼，未超过法律规定的诉讼时效。
关于争议焦点二，根据系争协议约定，黑龙江省自然资源厅应于某鑫矿业公司提供全部材料后3日内，将1730万元退还，具体退款流程按照“收缴退还同渠道”的原则履行退款手续。从合同的相对性原则和保护行政相对人合法权益角度出发，应由黑龙江省自然资源厅履行退款义务，“收缴退还同渠道”系行政机关内部管理事项，不能成为黑龙江省自然资源厅不退还剩余价款的理由，故某鑫矿业公司要求退还剩余探矿权出让价款346万元的诉请应予支持。关于某鑫矿业公司要求赔偿的利息损失，其主张包含两部分，2017年1月16日至2018年5月3日以1730万元为本金计息和2018年5月4日起至实际偿还之日以346万元为本金计息。在某鑫矿业公司没有证据证明其提交全部材料的具体日期的情形下，黑龙江省自然资源厅关于某鑫矿业公司2018年5月3日提交全部材料的陈述具有合理性。黑龙江省自然资源厅已按照系争协议的约定，在提交全部材料3日内履行退款义务，某鑫矿业公司主张的第一部分利息损失，法院不予支持。对于第二部分利息损失，《行政协议若干规定》第十九条第一款规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，虽然系争协议没有约定违约责任，但鉴于黑龙江省自然资源厅存在未按约全额退还探矿权出让价款的违约行为，应当赔偿某鑫矿业公司相应的利息损失。故法院依法作出如上裁判。
关联索引
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第7条、第19条、第25条
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第7条
当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第19条
被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第25条
公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
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责任编辑：奚晓诗