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作者|雷定坤
编辑|赵澜清 陈珏可 范家菀
内容提要
自独立以来，印度工业化进程深受征地这一复杂动态议题的影响。尽管莫迪政府执政后通过各类中央旗舰发展项目试图加速工业化，但与历届政府同样面临土地流转和工业用地获取的诸多挑战。在印度大量人口仍依赖农业生存的背景下，土地作为工业化的核心要素之一对其雄心勃勃的工业化进程至关重要。本文聚焦于印度工业化进程中的土地要素，研究了征地困境对工业化发展的影响。土地改革的不彻底、征地立法的滞后以及交易市场的扭曲都极大阻碍了土地要素的获取。本文以经济特区开发为例，进一步论证即便在这一工业化机遇下，征地困境依然使得印度经济特区的发展模式多样化，使其对工业化进程贡献受限。此外，由于大量土地的处置和管理权牢牢掌握在地方邦政府手中，邦政府的稳定性、工业理念及治理能力决定了印度工业化的基本推动力。
关键词：印度工业化 征地 经济特区 联邦制 央地关系
图源：微信公众号“云南财经大学印度洋地区研究中心”
土地开发和征用是印度长期以来面临的重大挑战，对其工业化进程具有深远的影响。由于土地资源的稀缺性和复杂的所有权结构，征地议题常伴随着法律纠纷、补偿争议和社会抗议，这些不稳定因素共同制约了大规模工业的发展，进而影响了印度的工业化步伐。征地的复杂性根本在于，土地的开发和流转绝不止是经济问题，更是政治和社会问题。印度宪法的制度安排使得土地资源成为央地博弈、政党竞争的焦点，土地背后牵动着种姓制度和阶层分化的历史记忆，而征地过程中涉及的社会不平等和历史积怨，使得历届政府在推行土地相关政策时都面临巨大挑战。印度现代化、工业化的迫切诉求与种种征地阻碍之间的张力，成为长期左右印度政治经济发展的一个复杂难题。
尽管在印度独立之初，其基于殖民遗产的工业发展基础与同时代获得民族独立的国家相比拥有不少优势，但随后40多年时间里的发展历程中印度并未成为预期中的工业化强国。评价一个国家的工业化进程表现是一个相对复杂的问题，往往取决于依循的视角或采取的标准。然而，工业强国的普遍评判标准包括工业化产值占GDP比重、城市化程度、劳动力结构、基础设施水平、科技创新等指标。印度的工业化起步晚，虽然引入了不少现代技术，但尚未彻底改变其农业经济的特点。印度农业依旧占据着国家经济的重要位置，农业部门产值在2023年占印度国内生产总值的18.42%，工业部门仅占28.25%，制造业增加值仅占总增加值 (GVA) 的17.72%；服务业占比最高，为53.33%。农业就业人口占比从1991年的63%逐年下降，但即便到了2022年也高达43%。此外，根据联合国工业发展组织 (UNIDO) “2021年竞争性工业绩效 (CIP )”排名，印度位于152个国家和地区中的第41位。尽管当前印度经济发展迅猛，但经济增长的主要动力仍来自服务业，而非工业部门，印度城市化的速度与其他新兴国家相比也稍显逊色。可以肯定地说，印度自独立以来的工业化进程缓慢，工业表现不佳，远未达工业化强国的标准。
工业化是从农业社会向工业社会转变的社会经济结构变革的阶段，工业化进程的推动需要一系列关键要素，包括但不限于土地、劳动力、资本和技术。一个社会能否快速实现工业化取决于要素是否齐全以及要素之间的协调效率。对印度来说，土地问题是其工业化过程中遇到的主要难题，也是理解历届印度政府所面临挑战的关键。即便是拥有强大民意基础和政治影响力的莫迪政府，其国族建构的三项目标—重建罗摩庙、废除宪法370条及土地改革中，土地改革也没有真正完成，前行道路仍步履蹒跚。当前莫迪政府提出 “印度制造(Make in India)”“高速列车走廊(High-Speed Rail Corridor)”“智慧城市(Smart Cities Mission)”等雄心勃勃的工业发展计划，希望在距独立100周年的最后25年时间，即所谓的“黄金时期(Amrit Kaal)”中奋力追赶，在2047年跻身发达经济体。这些畅想或计划的实现必将加大土地流转、工业用地规划等相关土地整合的需求，与此同时，征地议题仍是印度成为工业化强国的一项巨大挑战。由此，本文将关注以下几个问题：印度独立以来为什么工业化进程推进缓慢，面临的主要困境有哪些? 其中征地困境背后的因素又是什么，为什么难以解决? 印度政府采取了怎样的应对举措，效果如何?
一、对印度工业发展困境的解释
印度工业化道路坎坷崎岖，不同维度及理论视角下的相关解释纷繁多样，学界针对具体产业政策、工业化挑战的讨论更是庞杂。针对本文核心关注的问题，对印度工业化表现欠佳、工业坎坷发展的解释主要有三大类，包括发展理念的影响、工业战略与政策内容以及工业化要素的解释。
由于长期受到殖民剥削影响，印度工业化进程从一开始就杂乱无章且缺乏监管。进入20世纪后，许多印度人开始接受工业化的理念，但随着民族独立进程的深入，印度人愈发强烈地反对效仿英国，受甘地思想的影响强调“自治”(Swaraj)，因而反工业化也成为了民族主义中一个重要的主题。甘地不赞成大规模工业化，认为这一过程会造成社会经济弊端，工业机器的大量使用导致工作单调乏味，工人也遭受不同程度的苦役。甘地实质上是将经济问题转化为一种道德问题。“你无法通过向农民提出任何精心设计的工业化计划来实现大众觉醒。这不会增加他们的一分钱收入。”受甘地思想的影响，印度独立前后许多民族主义者的观念里，“振兴本土工业”的要求更多与文化复兴和保护印度本土社会有关，并不包括建立大型工厂和重工业，而是聚焦类似制糖、茶叶加工等农产品行业以及本土手工业。因此，当印度人在使用“Industry (产业)”这个词时，他们通常并不是指工厂或工业化。
不同于甘地植根于分散型农村经济的理念，尼赫鲁坚持认为快速工业化对缓解土地压力、消除贫困、提升生活水平和强化国防能力至关重要。印度独立后，甘地模式对经济政策制定者们的影响力逐步式微，甘地的经济思想只是成为了国家认同的道德基础。但是毫无疑问，甘地反大型工业化、反劳动剥削的理念在印度民众心中埋下了种子。自1950年起印度组建的计划委员会 (Planning Commission) 中的诸多成员都是甘地思想的追随者，“五年计划”也不同程度吸纳了甘地关于农村自治、农业发展、社会福利等倡议，这在很大程度上与尼赫鲁的中央集权式的重工业发展道路之间产生了复杂的张力，导致印度早期发展计划成为甘地思想与现代化理念相混合的产物。1985年开始，印度逐步开启亲商亲资本的经济改革，发展方向愈发偏离甘地的经济理念。尽管经济增长率提高，但贫困、不平等、失业和环境退化等挑战依然存在，学者们开始重新呼吁甘地的简单、可持续和公平等价值观念，也应被纳入城市化、工业化发展的考量。甘地的经济发展理念对印度工业化进程的确造成了影响，但工业政策的制定、落地以及工业化进程的实际推进之间存在诸多干扰因素；理念能指导实践，但无法决定实践的方式和效果。因此，更多学者选择处于逻辑链条更短的工业政策的视角。
独立后印度在不同时期推行的工业战略及相关政策对其工业化发展产生了深远的影响。其工业政策的演变可以大致分为1948-1980年、1980-1991年以及1991年到现在的三个阶段。第二次世界大战结束后，结构主义发展理论主导着各国经济发展，对于发展中国家来说，现代重工业的发展需要国家做出结构性调整，因此国家干预不断增强，国有部门牢牢掌控资本和货物。印度在该阶段所强调的重工业优先为国内创造了一定的工业基础，但是进口替代等保护主义的政策倾向使得工业产品竞争力低，科技创新动力不足，工业化进程缓慢。尽管尼赫鲁式的重工业发展战略使得1950-1975年间工业总产值增长了四倍，但年产值年均增长率从1951- 1965年间的7.7%下降到1965-75年十年间的3.6%。该阶段强调重工业而忽视农业和小型工业的做法产生了诸多问题，例如国有企业创造的就业机会不足、人员过剩以及需求不足导致的产能闲置。重工轻农还导致了20世纪60年代中期的粮食危机，这又使得政府不得不调转车头，将大量资源投入农业，推动“绿色革命”实现粮食自给自足。政策反复导致印度工业政策及资源投入出现短暂停滞，工业化进程节奏被破坏。
印度自20世纪80年代起以亲商业资本的方式推进工业化发展，这是印度工业政策的第二阶段。1980-1991年的过渡时期印度相关工业限制逐步放开，工业政策理念从“社会公正优先”调整为“注重增长效率”,但国内外私有资本对印度工业的参与仍面临重重障碍。此后尽管在国家层面放松了进出口许可证的控制，但在工业化进程中的重要环节如土地转让、土地性质转换、环境控制和许可证颁发等领域，国家既未推出有效的改革，又在这些环节不断加强干预，导致一方面印度经济的自由化程度仍然处于较低水平，另一方面工业化进程中要素匹配效率欠佳。1991年一系列经济自由化政策改革后，印度工业发展才得以加速，但服务业发展更加迅速，印度也逐步形成了所谓“跨工业化”的经济增长模式。然而，印度的经济自由化并未实现新自由主义期待的亲市场策略以及资本的自由流动，印度工业化发展与治理从一开始就跛脚而行。印度工业战略及工业政策的核心是对工业化相关要素的分配或匹配，但是单从政策变化的视角理解印度工业化进程仍太过宏观，无法找准工业发展面临的挑战。相比工业政策的解释路径，许多学者更加关注工业化要素及其匹配效率，以理解并评估印度工业化发展进程。
与国家主义、新自由主义、新古典经济学等范式框架下审视印度的工业化进程不同，工业要素的分析更多遵循马克思主义的思想脉络，关注生产资料及其资本化的过程。推进工业化最核心的生产要素包括土地、劳动力、资本和技术。印度经济自由化后，外国资本大量进入印度，但对提高工业生产效率的作用较为有限。拉奥等学者的统计分析显示，2004年至2008年间1832笔外国风险资本的并购中，只有不到一半具有长期收益，真正的外国直接投资仅占制造业总流入量的8%。1990年代初至1997年间，印度的外国直接投资额增长了10倍，但制造业在其中的份额几乎减半；到1998年，化学品、运输设备、机械和机床及电气产业在外国直接投资中的占比从65%降至30%。不可否认，资本在推动印度工业化进程中极为重要，并且在新自由主义浪潮下，多数国家都历经了贸易逐步开放，私有资本流动自由度增强，劳动力市场监管松绑等政策改革历程，而政府在工业化进程中的角色不断减弱。然而，印度工业化历程中，政府对土地、劳动力等资源动员能力的不足是导致印度资本匮乏的一个主要原因。
与资本、技术等工业化要素相比，土地对工业化推进的影响更为复杂。当前聚焦土地或征地对于印度工业化进程影响的研究尚不充分，更多是将土地作为重要的一环，与资本、劳工、社会正义等联系在一起，主要集中在土地剥夺的相关文献中。马克思主义经济地理学者大卫·哈维 (David Harvey) 认为驱逐农民、剥夺土地是一种典型资本原始积累的过程，即所谓的 “剥夺式积累 (Accumulation by Dispossession)”,迈克·列维安 (Michael Levian) 提出“使用‘ 超经济 (extra-economic) ’的压制手段来剥夺生活、生产资料或者共同的社会财富，以实现资本的累积”是“剥夺式积累”的核心内容。2005年之前，印度与土地相关的房地产、工业用地等行业没有吸引到任何外国直接投资，主要是由于政策的限制；但是从2008年到2010年间，这些行业在外国直接投资总流入量中所占份额上升到9%以上，仅次于服务业。2005年正是印度经济特区相关法案和政策推出的时间，经济特区的征地开发与资本、劳工存在紧密关系，对印度工业化进程的影响极为深远。因此，本文将聚焦土地这一重要的工业化要素，先简要梳理印度土地改革进程以及征地法等制度框架，再聚焦印度经济特区开发案例，尝试论述征地议题对印度工业化进程的影响。
二、印度独立后土地改革与征地方法
土地改革与征地相关的制度直接影响工业用地的获取，决定着印度工业化的轨迹。印度独立后的土地改革旨在纠正殖民时期土地分配不公的现象，加强土地产权保障、减少农村贫困。然而，土地改革的不彻底与征地立法的滞后导致土地记录不一致、产权纠纷和习惯权利冲突频发，进一步增加土地要素的获取难度。长期来看，确保公平、可持续和高效地土地征用制度，对于满足印度日益增长的工业化需求至关重要。
（一）
立宪会议对土地等财产权的界定
印度独立后的制宪会议针对财产权的界定以及财产保护是否应该成为印度公民基本权利有着极大争议，辩论也前后历经2年多的时间。1946年12月13日，尼赫鲁在“目标决议”中展现出了自己对宪法如何界定包括财产权等关乎印度人民切身利益的议题上的犹豫。“我想起了先前使得美国成为一个伟大国家的制宪会议，开国之父们聚在一起商讨出的宪法经历了漫长岁月的考验……同时我也想起了最近发生在苏联的革命，它产生了一个新的国家类型，另一个正在全世界发挥着重要作用的强大国家。”尼赫鲁的讲话反映出他在两个政体类型核心理念之间的徘徊，这种犹豫在财产权的议题上就体现为难以确定未来的印度是否应该成为一个强调公民私有财产的政体 (体现美国的《权利法案》 的 基本精神)，还是应该效仿苏联等共产主义国家进行彻底的土地革命，将土地所有权划归国家，最大程度上保证公平与正义。
1946年12月13日之后，制宪会议针对财产权的议题又进行了多次的讨论，一直到1947年1月22日才最终达成共识。争论的核心在于土地等资源的所有权根本上是否应该属于国有，或是在何种程度上成为整个国家人民的财富，政府对管辖内土地资源征用在什么样的意义上是合理的。整个制宪委员会的观点可以分为三派：(1)以来自比哈尔的沙阿教授 (K.T.Shah) 为代表的社会主义者，他明确提出联邦印度应有权依法自由地征用任何由私人或公司所掌控的私有财产；(2)以著名律师蒙施 (K.M.Munshi) 为代表的自由主义者则坚决反对，认为私有产权必须受到宪法保护，且包括土地在内的财产权应该成为宪法赋予印度公民基本权利的一项重要内容；(3)以安贝德卡尔为代表的进步主义者，尝试在二者之中找到折衷方案。三种观点的交锋与多次争论最终推动了宪法第十九条第一款和第三十一条的确立。在1950年1月26日生效的印度宪法中第十九条第一款明确规定，印度宪法赋予所有其公民“获得、拥有及处理其财产”的基本权利；第十九条指出，政府在征用任何财产或财产权利时，需要依据现行有效的法律且服务于公共目的，并给予被征收者相应的赔偿。此外，该宪法第三十一条还明确了“财产”以及“权利”等核心概念的内涵，其中第二款指出 :“权利一词涉及到财产时，包括给予地主、二地主、转租人、承租人或中间人的权利，也包括土地岁入的权利与特权”。然而，对财产权的明确并不意味着解决了复杂的土地问题，尤其是公共发展诉求所需的征地建设与土地拥有者之间的张力。
从1950年印度宪法关于土地的相关表述看，印度仍在完全自由主义导向的财产保护理念与追求社会公平和土地改革诉求之间徘徊，而宪法条例的规定也使得这种张力愈加明显。一方面，尼赫鲁式的国家主义计划发展导向需要土地改革的实施，既为工业化的发展提供基本保障，也为实现社会财富分配的公平性和正义性而努力；另一方面，1950年宪法将公民财产权视为基本权利，司法体系对财产权的保护使得土地改革与征地进程举步维艰。宪法第三十九条第二款规定国家在制定政策时应考虑切实保障物质性资源的所有权与控制权的分配应最大程度上服务于“共同利益”的实现，即国家在涉及资源再分配的政策制定时需要考虑财富的分配原则，尽力确保资源分配的公平性。土地资源的再分配同样应该遵循宪法第三十九条的指导精神，但是土地改革和资源的再分配必然会损害大地主的利益，且宪法中的“财产权为宪法基本权利”的指示精神使得司法保护公民个人财产成为必然。
（二）
独立后不彻底的土地改革
印度土地改革是一个冗长且复杂的过程。殖民时期，印度各地由于隶属殖民省、土邦自治、半自治等不同的统治模式下，土地治理地方间差异极大；独立后，联邦主义制度的确立又为地方邦在土地立法方面提供了操作空间。因此，印度似乎一开始就注定无法实现彻底的改革。总体看来，印度独立后针对土地有三项重要改革：一是废除了柴明达尔制等土地中间人的运行体系；二是持有土地上限的规定；三是土地租赁制度的改革。
废除柴明达尔制是印度国大党自争取民族独立时期起的一项重要政治承诺。作为莫卧儿王朝的一项政治遗产，柴明达尔最初只是扮演着王朝包收租税人的角色，英国殖民者为进一步控制并稳固印度社会，在法律意义上承认柴明达尔的土地所有权，大量农民因无法按时交付租金而失去土地，最终成为依附柴明达尔生存的佃农。独立后，印度《宪法》第三十一条对财产权的界定为各邦立法废除土地中间人制度提供了基本框架，而后1951年《宪法》第一修正案中通过新增第31A条，进一步明确各邦自行立法终结柴明达尔制度。然而，废除柴明达尔土地中间人制度是一个复杂的过程，受到历史、政治和社会经济因素的影响。虽然此项重要的土地改革初衷是重新分配土地以解决不平等问题，但原柴明达尔阶层根深蒂固的地方势力使得各地改革的过程、效果及影响参差不齐，废除旧制远远不够。
因此，为解决土地所有权不平等和再分配的问题，从20世纪60年代开始，印度共有21个邦颁布了关于土地持有上限的相关法律，设定对个人或公司可持有土地数量的上限，并允许政府将超出上限的土地重新分配给无地者。但由于印度精英阶级和主导资本拥有强大的政治力量，对于各地方邦政府来讲，倘若没有激烈的农民抗议所引发的政局动荡，邦政府在土地再分配的过程中缺乏足够的政治意愿和现实动力。值得注意的是，独立伊始印度主要考虑的是农业发展的问题，早前通过废除柴明达尔制分配给一些小农的用地，随着城市化、工业化的推进，这些分散农地的整合以及向工业用地性质转变又引发了一系列的社会矛盾。
印度关于土地租赁的改革也不彻底。殖民时期的农业政策没有为佃户提供任何合法权利，印度独立后尽管鼓励地方邦在规范租金、提供使用权保障并赋予租户所有权等方面进行立法，但是各邦对租赁改革和对佃农保护程度差异极大，只有西孟加拉邦、喀拉拉邦等极少数邦进行了彻底的土地租赁改革。
不难看出，印度独立后的土地改革力度远不及预期，废除柴明达尔制也只是取消了其名义上的征税权，具有强烈的象征意义。这主要是因为在殖民后期土地中间人群体对土地的实际控制早已不复存在，废除该名义制度所付出的改革成本很低，而印度实际迫切需要的土地上限和土地租赁的改革却极为困难。一方面，废除柴明达尔制的同时对这些土地持有者给予了大量的赔偿款项，原柴明达尔们摇身变为了富有的农业实业家；另一方面，通过市场买卖，他们进一步购买了更多原先不属于他们的土地，大量的土地财富也使得他们在村县逐步拥有更多政治影响力。因此，在之后的土地上限法和租赁改革过程中，他们成为了拥有政治实力的坚定反对者，改革力度自然也就在地方邦的立法和执行过程中被不断稀释。独立伊始的印度国大党政府，无论在联邦还是地方都缺乏足够的政治意愿立即改变自殖民时期延续下来的农业生产关系。国大党为寻求执政的连续性，既有求于大地主阶级的社会网络资源，又忌惮反对党借题发挥，最终导致浮于表面的土地改革。造成的结果就是，不彻底的土地改革尽管披上了再分配正义的外衣，但也使得土地“征用权”优先于“财产权”,因而一旦目标群体更加脆弱或处于社会边缘位置，拥有征用权的权力部门就更容易获得土地资源。
（三）
缓慢的征地立法进程
土地改革不彻底意味着土地资源的再分配和再利用效率大打折扣，但是对于印度整体工业化发展来说，政府对土地资源的获取和整合是迫切的，尤其是在尼赫鲁国家主义发展理念下的重工业战略背景下。因此，无论是尼赫鲁还是英迪拉·甘地都在各自执政时期凭借国大党在议会中的主导地位，推动了一系列的修宪操作。
一系列宪法修正案的整体目标正是释放土地改革与土地征用的法律空间。宪法第一修正案增加了宪法第三十一条第二款和第九表列的内容，充分给予地方政府针对征用私有财产的立法空间，且通过增加第九表列使得邦政府关于土地征用的立法不受司法挑战的限制，为地方征地法案的顺利通过和施行提供了“保护伞”, 该表列直到2007年的司法审查后才被移除。1955年通过的宪法第四修正案进一步帮助邦政府通过土地持有最高限额的系列法案，即允许政府依法征收个人所拥有最高限额外的土地。宪法第十七修正案于1969年通过，目的同样是对最高法院有关征地赔偿案件的回应，该修正案将省邦一级的土地改革法列入宪法第九表列，且与之前的宪法第一和第四修正案相呼应，将征地赔偿从司法审查的权限中移除。1971年通过了宪法第二十四修正案以及第二十五修正案，前者为了使宪法修正案得以顺利通过，免去了印度总统对修正案的否决权，只能“同意并接受”所有已经通过联邦议会的修正案；而后者实际上削弱了财产权在宪法中的地位，并规定相关的征用赔偿额度最终由议会而不是由法庭来决定。此外，宪法第二十五修正案将此前第三十一条第二款的“赔偿 (Compensation)”一词更换为“数额 (Amount )”, 一定程度上阻止了法院对“数额”的质疑，因为仅仅凭借现今“数额”来判断赔偿是不充分的，而法院也没法进一步明确具体的赔偿是否符合法律规定。1978年通过的宪法第四十四修正案直接废除了1950年宪法第十九条第一款第6项关于财产权属于公民基本权利的内容，由新增的第三百条第一款替代，该款只有一句话并明确指出，“除法律授权外，不得剥夺任何人的财产权”,也就是说，个人财产权不再是印度宪法基本权利内容的一部分，而是成为了一个法定权利，也限制了被征用者通过民事诉讼程序的索赔和诉讼空间。此外，由于财产权不再是宪法框架中基本权利的内容，但同时又是一项法定权利，任何财产征用的相关活动都需要满足普通法的要求，例如征地法 (Land Acquisition Act)。
印度独立后60多年的时间里，其征地法一直遵循殖民时期制定的《征地法(1894)》整体框架；尽管期间进行了不同程度的修改，但印度工业化起步阶段的主要征地行为都据此法律完成。殖民期间，英国为推进殖民地“公共设施”的建设力度，推行了一系列的征地立法。英国政府于1824年在《孟加拉决议 (一) 》 (The Bengal Resolution I) 中颁布了第一部印度国内土地征用法。该法律仅适用于其控制的孟加拉地区，允许政府以公正的估价获取修建道路、运河或其他公共设施所需的土地或其他不动产。1850年英国通过另一项立法将该规定扩大到加尔各答，该法案将铁路列为公共工程，从而允许使用1824年决议的规定来获取土地用于修建铁路。1857年印度民族大起义后，英国王室确立了对殖民地的控制，为避免重蹈覆辙，英殖民政府决定采用一系列重要措施强化对土地的掌控，以建设公共基础设施和防御系统。1857年第六号法案废除了之前所有与征用有关的法令，将新的征地法适用于整个英属印度。而后1861年第二号法案和1863年第二十二号法案进一步进行了修订，并随后颁布了1870年的第五号法案。1870年的法律首次引入了相关争端解决机制和安置机制。最终，《征地法 (1894) 》的颁布整合了不同地区的法令条例，统一并规范了英属省政府征地的法律依据。
从英国在孟加拉地区推行的第一部征地法开始，“公共目的 (Public Purpose)”一词就频繁出现在各时期的法律条款中，“公共目的”成为了印度征地纠纷的核心关注，而围绕该术语历次的征地法修订与诠释构成了印度征地法演进的全部图景。从殖民时代继承下来的《征地法 (1894) 》采用了对“公共目的”相当广泛的定义，不仅涵盖了规划发展、村庄用地扩展、城镇或农村规划用地，也包括穷人或无土地者的住宅用地，以及为国有公司征地。然而，随着时间的推移，这种对“公共目的”的宽泛解释以及法案的适用性受到了批评。尽管1984年印度推出了修正案，根本目的是为失去土地的人提供更好的赔偿，但是关于“公共目的”的涵义基本保持不变。更有甚者，该修正案通过对原法案第四条进行修订，在“任何公共目的”之后加上“公司”二字，消除了国家目的收购与“私营企业收购”或“国有企业收购”之间的任何区别。该修正案实质进一步促进了国家与企业的结盟，使得房地产、私人采矿和汽车公司等可以为各种开发项目获取土地。对征地法的修改反映出印度政府企图通过征用土地用于基础设施建设，促进金融资本流动，并放松对劳动力市场的管制，为国内资本的累积创造可能性。从20世纪80年代起，印度联邦和地方邦政府为尽可能吸引资本投入，积极联合私有资本，依据《征地法 (1894) 》中“公共目的”条例，使用政府强制征用权 (Eminent Domain) 为房地产开发、私营矿业和汽车制造厂大面积征地，但是由于土地记录、重新安置、补偿等程序的不完善，持续引发民众抗议。
直到2013年，国大党领导的UPA政府最终推动了新征地法在议会通过，结束了印度次大陆施行100多年、饱受争议的旧法。《土地征用、恢复和重新安置中的公平补偿和透明度权利法 (2013) 》 (LARR Act，2013, 以下简称《征地法 (2013) 》) 于2014年1月1日生效。新征地法最重要的一个特征是加大了政府对私有土地的征用难度，减少殖民时期征地法在实施过程中的模糊性并给予被征地者公平的赔偿。根据该法规定，涉及私人项目的征地必须获得80%土地所有者的批准，而公私合营项目则至少获得70%土地所有者的同意。2014年印人党执政后，尝试修改新征地法中较为苛刻的内容。最初征地法修正议案在联邦院受阻，2014年12月31日，印度总统签署了一项行政令，要求“既要实现农民的福利，又要迅速满足国家战略和发展的需求”；2015年，政府再次向议会提交修正议案。无论是行政条例还是修正议案，核心目的都在于减少印度在基础设施建设、工业化、现代化进程中面临的征地阻力。根据印人党政府修正议案提议，五个特殊类别的土地用途，即国防土地、农村基础设施、经济适用房、工业走廊以及政府用地的基础设施项目和公私合营(PPP )项目，不应受《征地法 (2013) 》中关于社会影响评估等严苛规定。然而，印人党修改征地法的举措遭到了强烈反对，截至2024年7月，征地法的修改议案仍未通过。
以上对印度独立以来土地改革和征地相关立法的论述更多从宏观的视角审视工业化进程中关于土地要素的制度性框架。为直观理解土地对印度工业化进程的影响，下文将缩小分析视角，聚焦印度经济特区开发中的征地过程和经验，选取西孟加拉邦与泰米尔纳德邦作为比较分析对象，论述土地要素在印度工业化发展中的核心角色。聚焦经济特区并选取地方邦案例的核心理由在于两点：一是经济特区被视为发展中国家实现快速工业化、提升出口能力的一大利器，但印度特区发展经验呈现出极其不同的特点；二是特区开发涉及土地性质流转、工业用地开发、产业建设等一系列工业化的重要环节，而土地议题在印度宪法中更多属于省邦清单 (State List)，邦政府在整个土地整合、开发建设过程中扮演着核心角色。
三、经济特区带动工业化的征地困境
印度工业化发展史上，《印度经济特区法 (2005) 》的推出标志着全国范围内首次以出口为导向、以吸引外资推动本土制造业发展为目的，对土地进行大面积快速整合的开始。毗邻的、连接的土地是经济特区发展的基本要求之一，本质上是希冀更多产业进行集中，实现产业集聚和规模效应，以提升生产效率、降低成本，从而获得更大收益。截至2023年初，印度各类型的经济特区共424个，占地面积约4.6万公顷，其中在2005年特区法通过后设立的近400多个特 区占地比例超过95%。倘若与包括中国在内的诸多等发展中国家进行横向比较，印度特区法通过近20年时间里，庞大的特区数量所占土地面积却并不突出，特区对出口表现、吸引外资还是制造业的发展贡献也都相对不足。一方面，被普遍视为工业化发展利器的经济特区模式在印度并不成功；另一方面，围绕印度经济特区建设的征地冲突却最为密集、社会影响也极为深远，某种程度上直接推动了国大党UPA政府推出更为苛刻的《征地法 (2013) 》。因而，基于其他发展中国家的特区发展经验，假定经济特区推动快速工业化发展的模式是有效的，本节集中探讨征地议题如何影响这一模式在印度的适用，以更好地理解印度工业化进程中地方治理的重要性。
（一）
“小而精”印度特区的占地特征
2005年之后，印度任何经济特区的设立都要经历三个主要的阶段，对应三种不同发展状态的特区。简单来说，一个特区从最初提交申请到最终运行需要经过审批委员会几个阶段的审核，首先是大体上批准 (或原则上批准) (Inprinciple Approval)，满足一定条件后进入正式批准阶段 (Formal Approval)，从而该特区成为合法的工业发展实体；其次，土地、资金等要素到位后成为被正式认证的特区 (Notified SEZ)；最后，当认证的特区满足至少一家企业入驻并正常经营后，该特区则成为运行中的特区 (Operational SEZ)。尤其需要注意的是，在一个特区最初获得批准时，“原则上批准”和“正式批准”二者的根本区别在于后一种批准形式要求特区申请者已经明确获得相应土地的使用权。换句话说，对于特区的开发者来说，无论是通过购买还是租赁的形式，获得土地使用权是享受特区优惠政策的首要要求。
印度经济特区法及相关政策规定了从事不同生产活动的经济特区所需的占地面积要求。从产业类型的角度，印度经济特区可以简单划分为三大类：(1) 基于产品制造的特区，包括单一产品特区 (Single-Product SEZ；Specific Sector)，例如纺织类、皮革类、食品加工等行业，还包括多产品类特区 (Multi-Product SEZ)。单一产品特区为某一特定行业的产品加工或制造，而多产品特区 可以包括不同行业类型的产品制造，同时在单一产品特区内的企业可以是该特区开发者本身，也可以是同行业的诸多不同企业；(2) 基于服务贸易的特区，在印度语境下往往特指信息技术产业或相关科技产业的对外服务贸易园区；(3) 混合性经济特区，指那些与国内关税区相毗邻，产业链相对集中且特区内产品制造、加工以及相关服务同时存在的特区。针对不同类型的特区，表1列出了常见几种细分类型特区的占地面积要求。
图源：微信公众号“云南财经大学印度洋地区研究中心”
由于信息技术类经济特区无最低占地面积的要求，其数量在2006年后呈现井喷式增长，整体呈现出“小而精”的特征。“小”是相对的，指的是拥有庞大数量但占地较小的信息技术类特区。基于2020年印度“正式批准”的经济特区数据 (特区法通过后设立的特区)，总共421个各类型特区中，信息技术及相关产业 (IT/ITES) 的特区数量共272个，占比64%；但是该类型特区总共占地约6198公顷，占比不到13.5%。其中，最小的特区占地面积只有约1 公顷。这是由于信息技术及相关服务因其行业特征对占地要求较低，且印度经济自由化以来迅速发展的软件外包业以及 IT 行业长期累积的资本优势能部分解释信息技术类特区数量的庞大。然而，特区最初的设立目标是实现聚焦，发挥规模效应，促进制造业的发展，提升产品出口竞争力；因而，无论是印度最早设立的根德拉自由贸易区，还是此后联邦与地方邦政府主导开发的18个出口加工区，都聚焦制造业领域，此类特区总共占地面积达到2132公顷。印度允许私有资本加入特区开发，通过税收等政策优惠吸引企业入驻经济特区，扩大生产的同时，提供更多的工作岗位，尤其重视劳动密集型的出口加工制造行业。但是，民众和当地社会却很难受益于特区法颁布后新设立的信息技术类特区“精英式”的发展。信息技术类园区对就业者学历和技术要求高，能解决的就业相对有限。在特区开发中，集中分布在城市地段、数量大、占地小的信息技术类特区与印度以特区促工业发展的初衷是相背离的。若重点转移至那些以制造业为主的产品类经济特区，由于存在最低征地面积要求，这些切实推动印度工业化进程的经济特区首先面对的则是土地获取的问题，然而这恰恰经常引发土地争端，招致以特区开发名义进行土地掠夺的批评。
（二）
土地交易商场的扭曲与私人开发者征地路径
经济特区的开发要求毗邻、连接的土地，而制造业类特区对工业用地的要求更高，因而当印度经济特区法允许私人参与建设和管理后，私人开发者在土地交易市场获得土地是一个普遍的选择。私人开发者获取土地资源成为了经济特区建设的第一步，并且从后续土地增值与利润空间的角度来看，这对于开发者也是最重要的一步。理论上土地购买遵循市场价格机制，参与的行为体包括土地拥有者、购买者 (开发者) 和中间介绍人等。土地的交易能否成功，取决于双方各自的价格预期，这时土地完全是一种商品。然而，印度自独立以来的土地管理系统、制度设计以及政府干预导致了土地交易市场的扭曲，交易过程复杂且交易成本过高。
首先，土地管理中产权模糊。在英殖民时期的土地管理中，英殖民者主要关注的是那些能够直接产生经济利益的土地，例如肥沃的农田和工业用地，并对这些土地进行了统一登记。然而，农民居住用地 (即中国语境下的宅基地) 或某些城镇居民用地往往缺乏登记。这种缺失为印度独立后产权的明晰化带来了困难。独立后印度进行土地相关税收的前提是明晰土地所属权，而明确土地所有权的行政成本甚至超过了土地财税的财政收入，因而很多省邦的官僚体系都表现出动力不足、消极应对的局面。尽管印度在1998年进行了电子化录入土地产权的政府计划，但是这一政策治标不治本，登记过程甚至出现没有进行现场验证就输入过时条目信息的情况。
其次，长期缺乏明确土地所有权的法律认证机制。印度没有明确的法律条款规定土地持有人需要向唯一一个官方认证的机构进行土地注册和产权登记。因此，印度实际上并行有两套土地管理制度，产权制(Title System)和契据制(Deeds System)。前者需要官方机构进行正式认证，作为土地注册和土地所有的法律依据；而后者更多指土地交易过程的文件证明，需要登记在册，但并不需要法律认证。两种体系并行的后果是，后者的交易或相关证明文件通过一定的法律程序，同样可以成为证明土地注册和土地所有的法律文件，而这种情况下很可能与产权体系登记系统相冲突，从而造成土地所有权不清的情况。因此，在印度的土地交易市场，土地购买方往往需要额外承担确认所购土地真正归属权的工作。
最后，诸多因素导致了高昂的交易成本。开发者用于后续工业化发展的土地通常从多个土地所有者手中购买。由于所有者期望未来的潜在收益和土地溢价，他们常采取拒绝搬迁、反悔合同、诉诸法庭等策略与购买者讨价还价。这使得企业投资者在土地购买过程中面临高昂的时间成本和司法成本。更为特殊的情况是，如果被购买土地为农业用地，交易完成还需获得“非农业使用许可 (Non-Agricultural Use Clearance, NAC)”的证明，且申请人必须是农业土地的所有者，只有他们才能申请将农业用地转为非农业用途。因此，农业土地持有者往往会使用NAC作为筹码，向购买者加价。此外，虽然勘察结算部门、税收部门和登记部门是土地收入管理的三个主要管理机构，但由于土地属省邦的立法权限范围，印度缺乏全国统一的土地管理法律框架，实际的行政管理过程更为复杂，导致的直接后果是土地登记成本高、土地交易效率低。而高昂的交易成本又进一步使得人们在向政府登记土地时出现逃税行为，最终导致文本记录和实际土地记录之间的差异，为土地冲突埋下了隐患。
面对印度土地交易市场的复杂情形，经济特区私人开发者往往需要通过“土地中间人”征地，却反而遭遇更大的征地挑战。理论上，中间人往往与被征地者互有一定程度的信任，能就征地事项、价格与后者沟通，逐步在开发者与被征地者之间建立沟通的基础。但挑战在于，中间人群体数量众多且背景复杂。许多土地介绍人常采用“两头欺骗”策略，一方面声称代表开发者利益，另一方面向土地所有者提供一系列策略，包括引入非政府组织和反对党等行为体参与，以此拉抬土地价格。卡卡尼 (Kakani) 等学者曾对近20家企业的征地过程进行详细的跟踪，发现了征地成功和失败的私营公司的主要差异，并总结了一些私营企业征地能否成功的关键因素。简单来说，征地是否能够成功，企业的生产经营活动能否顺利开展，取决于社会认可程度，或卡卡尼所说的“社会同意经营 (Social Consent to Operate)”, 即受征地影响的群体能够在事先知情的情况下自由选择与征地企业合作或愿意分享他们的资源，并同意该企业在该地的经营活动。其中最关键的是及时派遣中高层代表与被征地地区的主要利益相关者就当地发展以及赔偿安置等内容进行直接交流。这些主要利益相关者包括土地所有者，被征地所在的潘查雅特委员会负责人以及召开的村委会 (Gram Sabha)，且尽量避开寻找可乘之机的中间人或非政府组织等第三方的参与，避免多方行为体的同时介入使得信息传递混乱。
不过，上述私人特区开发者的征地过程仍充满不确定性，那些成功的征地经验往往来自资金雄厚的大型开发公司，且存在诸多前提条件，这对于大多数中小私人开发者来说不具有可复制性。因此，对于私人开发者来说，从省邦政府或其下属的平台公司手中购买现有土地的做法相比直接接触被征地者是一种更优的选择。首先，从邦政府所属的开发公司购买土地省去了对土地进行一级开发的复杂过程，避免了与农民及其它社会行为者的直接接触，减少社会冲突的风险；其次，通过省邦平台公司获得土地在程序审批、政策消息、灵活度等方面都享受更加高效的行政效率；最后，许多特区或园区开发者以及单一产业的企业往往可以通过已经购买的土地进一步向银行进行贷款，用以购买工业设备、开拓市场、充实劳动力等商业目的，在资金周转上获得最大的操作空间。但是，私人开发者的此种土地获取路径本质上将风险进行了转移，地方邦政府的意愿和能力也就成为了特区开发成功与否的关键。
（三）
邦政府角色与定位：西孟加拉邦与泰米尔纳德邦的特区征地对比
工业用地的一个主要特点是其用途专一性，相关基础设施、物流等服务于特定的工业活动。工业用地的获取和建设伴随着复杂的土地交易过程，牵涉规整规划、搬迁安置等环节，而齐备、整合这些要素仅仅依靠市场的力量显然不够。尽管各国和各地区的工业化速率受多种因素影响，但工业用地的可获得性是一个核心变量。因此，印度各邦政府为投资者提供工业用地的能力就成为了自由化后邦际投资竞争中最重要的因素。本文选择印度南部泰米尔纳德邦 ( 以下简称泰邦) 与东北部西孟加拉邦 ( 以下简称西孟邦) 的特区征地经验作为比较分析对象，以说明邦政府在以经济特区带动工业化发展过程中发挥的作用。选择这两个邦的理由是：首先，两个邦的执政党都不是全国性政党，地方政党的能动性较强，相对较少受到联邦执政党的直接影响；其次，二者的工业化诉求都十分强烈，但道路选择和最终结果相差极大；再次，两个邦政府在特区征地上都很积极，但是效果迥异。泰米尔纳德邦的经济特区建设、工业化发展处于印度所有地方邦的前列，民众与政府并未曾因特区征地出现大规模的冲突；但与之相对，2006年西孟邦农迪格拉姆的特区征地冲突却震惊国内外，西孟邦的工业化发展前景暗淡。本小节将通过两方面的比较来论述地方邦政府的征地过程与效果。
一方面是工业发展理念与路径。印度独立后各邦秉承的“先天优势”不同，很大程度影响了之后的道路选择。泰邦和西孟邦在独立之初都拥有相对较好的工业化发展基础，但工业发展理念与路径选择的不同导致当今迥异的结果。殖民时期的孟加拉省在整个英属印度拥有极其重要的战略位置以及相对发达的工业体系，矿物开采和加工、纺织、工程制造等产业都拥有相当的优势。此外，曾经作为英殖民政府大本营的孟加拉地区拥有相对完善的铁路交通系统，货物运输的效率和成本都更低。印度独立初期采取的进口替代经济发展战略，对原本以出口加工为主的西孟邦工业造成了一定冲击；而20世纪60年代当西孟邦在左翼人士的引导和支持下推动形成激进式的工会制度后，联邦中央政府逐步减少对西孟邦的政府投资，致使后者渐渐失去了殖民时期所累积的诸多工业优势。西孟邦左翼阵线从1977年至2011年长达34年的执政中，整体以农业发展优先，直到20世纪中后期才开始急剧转向工业化。2006年，左翼阵线在邦立法会选举中以“再工业化 (Reindustrialization)”为主要竞选纲领获胜并执政，开始推进工业化和经济特区的土地开发。这一政策转向的速度十分迅速，但随之而来的转型阵痛引发了社会的强烈反对，最终间接导致左翼政府下台。
相比西孟邦激进式的工业化转向策略，泰邦则走了一条渐进式发展的道路。泰邦政府从70年代起成立小型工业促进公司 (Small Industries Promotion Corpora- tion, SIPCO)，随后改为由政府全资拥有的平台型工业开发公司—邦工业促进公司 (State Industries Promotion Corporation of Tamil Nadu, SIPCOT)。1975年泰邦就拥有约36处工业区或工业用地，泰邦政府开发这些工业区的目的十分明确，包括为小型企业投资者提供帮助，以及通过吸引投资促进邦内相对落后区域的发展。20世纪末，泰邦立法会通过《工业城镇区域发展局法 ( 1997)》, 进一步成立工业城镇发展的管理当局，该机构拥有自己的财政资金，定期举行会议，由首席执行官带领当局成员制定和实施相关规定。泰邦政府平台公司的早期工业用地开发为其经济特区发展奠定了基础。因此，当经济特区理念进一步融入工业化发展计划时，泰邦则相对从容地收获长期累积的红利。
另一方面是征地制度设计与政策安排。泰邦和西孟邦都牢牢将工业用地的征用主动权掌握在邦政府手中，征地态度都相对强硬。但是区别在于，泰邦工业发展的针对性立法推出时间早，且从20世纪70年代起通过政府平台公司实现对流转土地、城镇周边用地的征用，建立了邦政府“土地银行库”。西孟邦在70年代左翼政府执政时期强调土地改革和再分配，缺乏工业化导向的征地立法和实践，尽管后来推出《西孟邦经济特区法 (2003)》, 但缺乏工业用地储备、征地困难度较大。
经济自由化改革后，泰邦以工业化发展为导向针对性地推行了相关征地立法。在对私有土地的征地方面，泰邦1997年通过《泰米尔纳德工业用途征地法 (1997)》(Tamil Nadu Acquisition of Land for Industrial Purposes Act，1997)，其中第4条第3款明确指出，如果任何人拒绝或抵抗政府的征地规定和命令，征地官员 (The Collector) 可以强制占有目标土地，并且在必要情况下采取强制性的征地措施。第3章则详细规定了征地赔偿方式，包括政府和土地拥有者之间达成的协议，由征地官员依照《征地法 (1894) 》相关规定综合各项因素进行评估，并最终决定征地赔偿价格。此外，法案第20条指出只要出于善意的目的进行征地相关工作的公职人员，不受任何诉讼、公诉或其它法律程序的约束。该项法实际赋予了泰邦政府以工业发展的目的实现快速征地的权力，以相对强制性的、甚至是蛮横的手段迅速征得大量土地，为吸引私人资本进入泰邦做好了实质性的准备。具体到经济特区开发用地，《泰邦特区法 (2005)》第27条第1款明确规定邦政府面对特区开发者对特定土地的需求时，邦政府可以依据《泰米尔纳德工业用途征地法案 1997》进行征地并随后出售转让给特区开发者。值得一提的是，《泰邦特区法 (2005)》第16条赋予了邦政府对该特区法的应用范围进行自由裁量的权力。法案规定邦政府以正式通知的形式有权决定是否将该法案以及其它法律条款运用在某个或某类经济特区上。
而西孟邦则在《西孟邦经济特区法 (2003) 》出台前没有特别的征地立法举措，只是于1997年和1999年对《征地法 (1894)》进行了部分修改，主要目的是为加快土地征用的裁决程序和完善征地赔偿机制。工业化是一个涉及多种要素的复杂过程，民众在日常生活中难以短时间内直观感受到到其影响。然而，经济特区的占地开发和产业集中的特点却能直接传达给民众清晰的信号，也更容易成为靶子。西孟邦以农业经济为主要发展路径，缺乏工业征地相关的制度立法，在政府没有大量工业用地库存的情况下进行快速地大面积征用农地，这导致政府与以农业耕种为主要收入来源的农民群体之间产生了激烈矛盾。例如，2006年西孟邦政府迅速通过了印度尼西亚的萨利姆工业集团 (Salim Industrial Group) 在农迪格拉姆 (Nandigram) 设立一个化工类经济特区的申请，并以政府文件的形式正式知会村潘查雅特委员会关乎目标征地范围与征地计划，为该经济特区预批准约15800公顷的土地。这种做法立即引发村民的抗议，自发地在多条道路搭建路障，并在村口拦截政府人员进入，成群结队地喊着口号，保卫自己的土地家园。据官方统计，警民冲突造成6人死亡，20多人受伤，但实际伤亡人数远甚于此。农迪格拉姆冲突发生后，当年印度超过230个经济特区设立的申请被强制暂时停止，避免引发更大的争议。而后，经济特区建设在西孟邦也成为了较敏感性的政治话题，西孟邦也错过了实现快速工业发展的时代机遇。
四、结论与延伸思考
土地是工业化发展的基础性资源，对其获取和利用效率决定了工业化的速度和表现。然而，独立后印度土地改革不彻底导致大量土地权归属不清，征地立法的模糊性与政府回应的滞后性加剧民众反抗情绪，土地交易市场的扭曲增加了土地征用的复杂性。以印度经济特区建设开发为例，本文论述了征地困境对这一工业化“发展利器”的直接影响。西孟加拉邦和泰米尔纳德邦特区征地案例进一步表明，国家层面 (联邦中央) 无论拥有怎样宏伟的工业化发展战略，地方邦政府的能动性和治理能力才是推动工业化建设的关键。
印度语境下所理解的“发展”, 与工业化、城市化的进程以及基础设施建设等理念相互交织，其中工业化被认为是基石。为了加速工业化的进程，跳出约束工业建设的严苛框架，吸引私有资本积极参与并给予其丰厚汇报，莫迪政府也制定了一系列方案，制造业是其重点。根据印度政府的规划，“印度制造”创造约2.2亿个工作岗位，目的是将制造业占国内生产总值 (GDP ) 比重从16%提升至25%，这一行动也将推动人口从乡村地区向大都市地区转移。根据联合国人类住区规划署 (UN-Habitat) 2022年的报告预测，到2035年印度城市人口将达到6.75亿；而印度政府预测，到2050年印度将有接近60%的居民生活在城市地区。然而，这种雄心勃勃的城市化和工业化目标与当前印度对土地资源整合的能力存在一定距离，主要是由于以下因素的限制。
首先是愈发严苛的征地法框架。相较备受争议的《征地法 (1894)》, 国大党政府时期通过的《征地法 (2013)》加大了政府对私有土地的征用难度，且在安置与赔偿的程序监管上更加严格。尽管莫迪政府曾尝试减弱征地法对政府基础设施类项目的约束，但征地议题所激发的社会情绪及影响范围能迅速改变印度选民的偏好，当前莫迪政府未能在该议题上得到太多的操作空间。但面对工业化、城市化的实际发展需求，印度地方邦作为土地的核心治理主体在邦层面做出了突破性尝试。11个邦在《征地法 (2013)》通过后修改了该法的适用范围。其中，古吉拉特邦、安得拉邦、特伦甘纳邦、恰尔肯德邦和泰米尔纳德邦的修改被认为改变了该法的基本结构，受到印度最高法院的违法审查。随着社会反对土地剥夺力量的崛起，征地赔偿相关法律更加严苛，以土地为形式的生产资料的可获得性降低，土地被纳入资本循环越来越困难，政府和私人的工业用地成本持续上升。
其次是跨邦基础设施建设中的地方博弈。印度近年来高速的经济增长主要由政府投入的大量基础设施项目所拉动，基建的一个重要目的在于改善物流环境，提升工业产品的竞争力。印度2022年物流成本占印度国内生产总值约16%，2023年约14%，预计在2024年末这一比例能降至9%，但理想占比应低至7%左右才足以真正提升产品的出口竞争力。印度政府计划增加约3.8万公里的高速公 路，新建80个机场；预计到2025年，印度将拥有20万公里的高速公路，400辆半高速列车 (Vande Bharat) 和220个机场，港口吞吐能力翻一番，达到每年30亿吨。印度基建领域的预算从2022财年的7.5万亿卢比增长到2023财年的10万亿卢比，且接近一半的预算都花费在铁路、公路、桥梁等跨越不同省邦的项目上。然而，联邦政府所推动的涉及跨邦的基础设施建设项目往往受到地方邦政府的掣肘，尤其当央地执政党不同时，征地议题中的赔偿与安置将成为双方博弈的焦点。例如印度艾哈迈德巴德至孟买的高铁项目，长度508公里，也是印度首个高铁项目，但因马哈施特拉邦内的征地问题，竣工日期从2023年延后到了2027年。
最后是土地冲突案件的历史记忆。引发土地冲突的因素众多，但无论什么缘由，一旦涉及土地都具有相当的政治敏感性，且历史记忆持续影响着公众对政府在征地议题上的信任度。根据“土地冲突观察”2020年的一份报告，当前尚未解决的土地冲突仍高达703项，涵盖土地争议面积210万公顷，影响约650万人，涉及的投资金额超过13万亿卢比，其中基础设施项目的土地争议占比最高，高达43%。而征地赔偿的不公平感受成为了最主要的冲突原因。印度最高法院于1950-2016年期间受理的与土地相关案件的统计数据显示，约占征地案件总数三分之二的诉讼当事人的核心关注并不在于质疑中央政府或邦政府在征用土地时的诉求，而在于土地的价格，尤其是被征地人所遭遇不公的赔偿。被征地对象失去所熟悉的社会环境和生计方式才是征地带来的最深远的影响。失去土地后，获得合理赔偿是基本要求。然而，对于约65%人口生活在农村、47%人口以农业为生的印度来说，失去土地意味着生活水平、生计来源和社会阶级的显著改变。这些无形损失难以通过市场交易弥补，对政府的治理能力提出了更高的要求。
工业化进程中的土地要素长期以来是影响印度政治局势的一个重要议题，征地赔偿过程涉及多方利益和博弈，也是探究印度政治经济发展的一个重要视角。除了本文论述的土地改革不彻底、征地立法滞后、土地权属及交易市场不完善等因素，印度经济特区发展的征地进程再次反映了印度当前面临的征地困境，即宪法框架下大量土地的处置和管理权牢牢掌握在省邦政府手中，地方邦政府的稳定性、工业理念及治理能力真正决定着域内工业化、现代化的进程。为实现国家层面雄心勃勃的工业化畅想，印人党联邦政府要么积极动员非印人党执政的省邦配合宏观的工业计划，要么更加激进地扩张其政治版图，获得南方各工业重镇的实际执政权。可以预见的是，莫迪政府极有可能继续尝试在联邦层面推动修宪和相关针对性立法，为加速中的工业化做出制度性保障，印度各邦也将持续面临更为激烈的政党博弈的浪潮。
作者简介：雷定坤，清华大学国际与地区研究院助理研究员，主要研究方向为印度政治制度、央地关系、经济特区治理、政商关系等。
本文转载自“云南财经大学印度洋地区研究中心”微信公众号2024年8月21日文章，原标题为《【研究分享】｜雷定坤：印度工业化进程中的征地挑战——制度改革与地方治理》，原文刊载于《印度洋经济体研究》2024年第4期
本期编辑：赵澜清 陈珏可 范家菀
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