裁判要旨
一方面，承包方有权将通过家庭承包取得的土地承包经营权流转；另一方面，承包方流转土地承包经营权的，应当与受让方签订书面流转合同，并将书面流转合同在发包方和属地乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门备案。尽管书面流转合同备案与否不影响承包经营权流转合同的法律效力，但影响到发包方和属地乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门对土地的监督管理及相关处理，影响到我国土地政策的贯彻落实。若没有备案，则流转合同只是在承包方和受让方之间发生法律效力，对发包方和乡镇人民政府产生不了法律约束力。
本案缺乏有效证据证明案涉承包合同已在娘娘庙村村委会和东风乡政府农村土地承包管理部门备案，或娘娘庙村村委会和东风乡政府已经通过其他途径知道或应当知道案涉土地流转而可视为事实上已经备案。在此情况下，二审法院认定龙安区政府应当就案涉地上附着物对受让方予以补偿，构成认定事实主要证据不足，并由此构成适用法律错误。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2022）最高法行申450号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省安阳市龙安区人民政府。住所地：河南省安阳市梅东路南段。
法定代表人：李军光，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：杜永胜，该区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：董惠燕，河南国厚律师事务所律师。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：郜某某。
委托诉讼代理人：周喜明，河南地利律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人：河南省安阳市人民政府。住所地：河南省安阳市文峰大道568号。
法定代表人：高永，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：杨根亮，该市人民政府工作人员。
一审第三人：河南省安阳市龙安区东风乡娘娘庙村村民委员会。住所地：河南省安阳市龙安区烟厂路与安彩大道交叉口向南200米路西。
法定代表人：张建军，该村村民委员会主任。
委托诉讼代理人：郭震，河南达知律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘世奇，河南达知律师事务所实习律师。
再审申请人河南省安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）因郜某某诉其行政补偿、河南省安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2021）豫行终1637号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人龙安区政府的委托诉讼代理人杜永胜、董惠燕，再审被申请人郜某某的委托诉讼代理人周喜明，一审被告、二审被上诉人安阳市政府的委托诉讼代理人杨根亮，一审第三人河南省安阳市龙安区东风乡娘娘庙村村民委员会（以下简称娘娘庙村村委会）的委托诉讼代理人郭震参加了本院于2023年4月6日组织的询问活动。现已审查终结。
郜某某向河南省安阳市中级人民法院起诉称，2011年3月1日，郜某某与娘娘庙村村民阎某某某某签订协议，约定由原告负责出资，阎某某负责协调与村委会和村民的关系，由阎某某代表原告和24户村民签订承包土地合同，原告将24户村民的承包地集中在一起进行承包经营。原告将上述情况告知村委会，村委会同意并安排村委会干部任分只协助原告对24户村民承包地内的果树进行了清点，原告分别向24户村民支付地上果树补偿款1,529,470元，支付36.4亩土地承包费145,600元。之后，原告开始经营使用该36.4亩土地，并在承包的土地上建了围墙和部分简易房。2017年3月17日，河南省安阳市龙安区城市管理行政执法局和安阳市龙安区东风乡人民政府（以下简称东风乡政府）联合在娘娘庙村张贴拆迁公告。2017年9月4日，原告合作承包地上附属物及房屋被政府拆除，拆除时未通知原告，原告至今也未获得补偿。2019年9月10日，原告向龙安区政府提出书面补偿申请，但龙安区政府回复称不予补偿。2020年10月，原告向安阳市政府提出复议申请，安阳市政府于2021年3月27日向原告送达了安政复决〔2020〕630号行政复议决定（以下简称630号复议决定），驳回了原告的行政复议申请。综上，请求：1.撤销被告安阳市政府作出的630号复议决定；2.判决被告龙安区政府按照法律规定补偿原告征地拆迁附属物补偿款、安置补偿款共计5,755,770元；3.本案诉讼费用由被告承担。
河南省安阳市中级人民法院一审查明，郜某某系娘娘庙村村民。2011年3月1日，郜某某与同村村民阎某某就合作租赁××村××路××地块成立仓库事宜达成合作协议，约定由阎某某负责协调村民及村委会关系，郜某某负责资金投入。根据上述协议的约定，2011年5月5日至2011年6月1日，阎某某（乙方）分别与同村村民张虎只（甲方）等24户村民签订承包合同，承包该24户村民共计36.4亩承包地，承包期限为20年。该24份承包合同约定：乙方按每亩每年2000元青苗费付给甲方，合同签订后，乙方预付甲方两年青苗费，第三年起每年领取一次。地面现有附着物损失由阎某某补偿，合同期内如遇政府规划或其他等因素，产生的附属物赔偿全部归阎某某所有。合同签订当日，24户村民均出具了补偿款领取单，内容为“今收到阎某某承包地补偿款。”郜某某称24户村民的补偿款由郜某某支付，包括2011年至2012年的承包费和地上附着物补偿款。之后，郜某某实际使用该36.4亩土地。但2013年之后，郜某某没有按照合同约定向24户村民支付土地承包费。2014年10月21日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕1012号），同意安阳市实施转用并征收158.6370公顷，作为安阳市实施2012年度第六批城市建设用地。包括郜某某使用的36.4亩案涉土地在内的娘娘庙村集体土地6.6461公顷在该次征收范围内。2014年1l月7日，安阳市政府下发《关于征收北关区等四个区部分农村集体土地的通知》，要求北关区、龙安区等四个区配合安阳市国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的程序和方式，就经河南省人民政府豫政土〔2014〕1012号文件批准的安阳市实施2012年度第六批城市建设用地，……落实征收补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产生活。该通知附安阳市政府同日制作的〔2014〕第6号《征收土地方案公告》。2016年9月9日，龙安区政府发布〔2016〕第8号《安阳市龙安区人民政府征地补偿安置方案公告》，该公告显示征收娘娘庙村集体土地93.554亩，征收土地补偿标准按照河南省人民政府公布实施的《河南省征地区片综合地价标准》执行、附着物补偿按照相关文件进行补偿。龙安区政府在实施征收娘娘庙村93.554亩集体土地过程中，按照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2013〕22号）的补偿标准，自2016年12月起至2017年7月14日止，陆续将征收土地的土地补偿款、建设用地附着物补偿款、农用地附着物包干款、青苗补偿款拨付至娘娘庙村村委会共计14,528,287元，其中农用地附着物包干款标准为每亩1.2万元。案涉24户村民中有20户村民从娘娘庙村村委会领取了案涉土地的地上附着物包干款，另4户因对补偿安置有异议，没有领取。后郜某某向龙安区政府递交支付征收补偿安置费申请书，要求龙安区政府按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准及相关法律规定，向其支付征地补偿安置补助费34,279,200元。龙安区政府于2019年9月10日收悉该申请书，并于2019年11月4日作出答复书，称郜某某申请补偿的土地经河南省人民政府以豫政土〔2014〕1012号文件批准征收，龙安区政府严格按照“两公告一登记”程序进行了土地征收。该土地系农用地，龙安区政府已依法按照农用地补偿标准将补偿款拨付到村委会，由村委会对范围内的土地承包户进行补偿兑付。郜某某与土地承包户之间的纠纷可通过协商或民事诉讼等方式解决。2020年11月17日,郜某某向安阳市政府提出行政复议申请，复议请求为:不服龙安区政府征收其36.4亩承包地后没有向其依法补偿相关费用，请求龙安区政府按照法律规定依法补偿。2021年3月17日，安阳市政府作出630号复议决定，认为龙安区政府于2016年9月9日发布《征地补偿安置方案公告》，相关单位于同年9月对被征收范围内的土地上附着物进行了清点，龙安区政府实施征收行为发生在安政〔2016〕32号文件实施前，且其他村民已按照安政〔2013〕22号文件规定的标准领取了补偿款。龙安区政府按照安政〔2013〕22号文件规定对郜某某进行补偿并无不当。关于郜某某与承包户之间因土地征收而引起地上附着物补偿利益的纠纷应当通过民事诉讼或协商等方式解决。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回郜某某的行政复议申请。另，郜某某要求获得的补偿数额为5,755,770元,包括:搬家补助、临时安置费、搬迁奖金、非住宅停产停业补助67,200元；经营损失补偿费2,548,000元；安置补助费1,000,000元;地上附着物补偿款（包括树木、简易房、围墙）2,140,570元。郜某某称其在案涉土地建有围墙和约220平方米临时用房，没有经过审批，2017年被推倒；土地上除了有自然生长的一部分树木外，郜某某种植了一部分松树，但数量没有统计，也估计不出来。娘娘庙村村委会称郜某某只是建设了房屋地基，房屋没有建成。
河南省安阳市中级人民法院一审认为，集体土地被征收后，对土地享有物权的主体应当得到依法补偿，我国相关法律明确规定了土地征收补偿安置的主体、范围、标准和程序。对此，各方当事人均无异议。本案争议的焦点是龙安区政府是否依法履行了征收补偿职责，郜某某要求龙安区政府给予补偿的诉讼请求是否应予支持。（一）关于龙安区政府是否依法履行了土地征收补偿职责的问题。案涉土地的征收组织实施发生于2014至2017年。依照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（自2004年8月28日起施行）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。当时施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(自1999年1月1日起施行）第二十六条第一款、第二款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）要求，各省、自治区、直辖市人民政府要完善征地补偿办法，制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。2009年10月16日，河南省人民政府颁布《关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2009〕87号）。该通知明确规定:1.征地区片综合地价标准由征地补偿安置费和社会保障费组成，不包括地上附着物和青苗补偿费。2.征地补偿安置费的分配和使用按照《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办〔2006〕50号）执行，其中土地补偿费占40%，安置补助费占60%。本案中，案涉土地为耕地，所有权归娘娘庙村村委会，使用权归24户村民。根据上述法律规定，案涉土地的补偿范围包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物，其中土地补偿费、安置补助费体现在区片地价中。龙安区政府按照河南省征地片区综合地价标准，将包括案涉土地在内的被征收土地补偿费和安置补助费支付给娘娘庙村村委会，并按照每亩1.2万元的标准将地上附着物包干费支付给娘娘庙村村委会，娘娘庙村村委会已将其中20户村民的地上附着物补偿费向村民支付，另4户的地上附着物补偿款目前在娘娘庙村村委会留存，因该4户对征收补偿有异议，暂未领取。因此，龙安区政府已经履行了征收补偿法定职责。（二）关于郜某某要求龙安区政府向其支付补偿款5,755,770元的请求是否应予支持的问题。郜某某要求获得的补偿数额为5,755,770元，包括:搬家补助、临时安置费、搬迁奖金、非住宅停产停业补助67,200元;经营损失补偿费2,548,000元；安置补助费1,000,000元；地上附着物补偿款(包括树木、简易房、围墙）2,140,570元。由于案涉土地为农用地，郜某某主张的搬家补助、临时安置费、搬迁奖金、非住宅停产停业补助、经营损失补偿费不属于征收农用地的补偿范围，对其主张不予支持。关于安置补助费问题，郜某某不是案涉土地的承包经营权人，不属于征收案涉土地的安置补助对象，郜某某主张该项补偿费用，缺乏法律依据，不予支持。关于地上附着物补偿问题，郜某某主张的地上附着物包括树木和地上建筑物。由于郜某某与24户村民关于地上树木的归属问题进行的约定不具有对外的法律效力，在郜某某没有取得24户授权、同意将树木补偿款由郜某某领取的情况下，郜某某要求龙安区政府向其支付树木补偿款的请求缺乏事实根据和法律依据。至于简易房和围墙的征收补偿问题，由于案涉土地为耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家实行土地用途管制制度。郜某某在耕地上建房屋和围墙用于仓储，明显违反了法律的禁止性规定。征收补偿的前提是被征收人存在合法权益，因郜某某在耕地上进行的建设不属于合法权益，其要求龙安区政府进行补偿的诉讼请求缺乏法律依据。（三）关于安阳市政府作出的本案被诉行政复议决定是否合法的问题。郜某某对该复议决定查明的基本事实没有异议，由于龙安区政府已经依法履行了土地征收补偿法定职责，郜某某要求龙安区政府向其支付补偿款的诉讼请求不能成立，故本案被诉行政复议决定驳回郜某某的复议请求，结果并无不当。故郜某某的诉讼理由不能成立，其各项诉讼请求均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百三十六条第一款之规定，作出（2021）豫05行初56号行政判决，驳回郜某某的诉讼请求。
郜某某不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
河南省高级人民法院二审认为，本案争议的焦点是郜某某应否取得案涉地上附属物补偿款、安置补偿款的问题。当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（自1999年1月1日起施行）第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。2011年3月1日，郜某某与同村村民阎某某就合作租赁某某地块成立仓库事宜达成合作协议，并于2011年5月5日至2011年6月1日，分别与同村24户村民签订了承包合同，并已实际履行，郜某某依据合同约定取得案涉土地经营权，有权获得地上附属物补偿，其主张龙安区政府应当对案涉土地上的果树及附属物清点并补偿具有事实依据。因郜某某没有承包权，案涉土地征收后，郜某某不是安置对象，依法不能得到安置补偿利益，其主张要求支付安置补偿款缺乏依据。龙安区政府未对郜某某的地上附属物进行补偿，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。安阳市政府在受理郜某某提出的行政复议申请后，作出630号复议决定，认定龙安区国土资源局、东风乡政府和娘娘庙村村委会相关人员对征地范围内的地上附着物进行了清点，并认为龙安区政府已经向郜某某履行补偿义务，与事实不符，驳回郜某某全部补偿请求不当，应予撤销。由于龙安区政府并未对案涉土地上的附属物进行清点，郜某某主张相关补偿费用的具体数额不能确定，故龙安区政府应当对郜某某主张的补偿事项作出补偿决定。郜某某的部分上诉请求成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决及630号复议决定，责令龙安区政府于判决生效后两个月内对郜某某案涉土地附属物作出补偿决定，驳回郜某某的其他诉讼请求。
龙安区政府向本院申请再审，请求撤销二审判决，维持一审判决，驳回郜某某的诉讼请求。主要事实和理由：1.郜某某“承包”的案涉土地系耕地，所有权归娘娘庙村村委会。郜某某与24户村民关于地上树木的归属问题进行的约定不具有对外的法律效力。在郜某某没有取得24户授权、同意将树木补偿款由郜某某领取的情况下，二审判定责令其对郜某某案涉地上附属物作出补偿决定，适用法律不当。2.郜某某在耕地上建设房屋和围墙用于仓储，明显违反法律的禁止性规定。郜某某在耕地上进行建设不属于合法权益，二审判决责令其对郜某某案涉地上附属物作出补偿决定，属于适用法律错误。3.其严格按照“两公告一登记”程序进行了土地征收，已履行了案涉土地征收补偿的法定职责。4.郜某某不是案涉土地的承包经营权人，也不是案涉土地的安置补偿对象。且自2013年之后，郜某某没有按照案涉耕地承包合同约定向24户村民支付土地承包费。该合同效力待定，亦未经村委会备案。其已按照相关补偿标准向24户村民征收补偿，并无不当。
在本院于2023年4月6日组织的询问活动中，郜某某主张其对案涉土地享有承包经营权，有权获得补偿，请求本院驳回龙安区政府的再审申请；安阳市政府请求本院支持龙安区政府的再审申请；娘娘庙村村委会请求本院依法作出裁判。
本院认为，对于再审被申请人郜某某对再审申请人龙安区政府提出的多项补偿请求，一审判决全部未予支持；二审判决仅支持了对案涉地上附着物的补偿请求，对其他补偿请求未予支持。在本院于2023年4月6日组织的询问中，郜某某确认其没有对二审判决申请再审。在只有龙安区政府一方对二审判决申请再审的情况下，本案再审申请审查阶段的核心争议，主要集中在郜某某就案涉地上附着物向龙安区政府提出的补偿请求是否应予支持。分析上述核心争议的关键，是判断龙安区政府是否对郜某某负有补偿职责。经一、二审法院查明，征收案涉土地的征地批复系河南省人民政府于2014年10月21日作出，安阳市政府于2014年11月7日下发相关征地通知，龙安区政府于2016年9月9日发布相关征地补偿安置方案公告。依照当时有效的2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”及当时有效的2014年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”之规定，龙安区政府对郜某某履行补偿职责的基本前提是郜某某应当被视为案涉地上附着物的所有者。上述基本前提，既是事实认定问题，也是法律适用问题。经一、二审法院查明，案涉承包合同签订于2011年5月5日至2011年6月1日，约定了案涉土地的承包事宜及当时案涉土地上附着物赔偿权利的归属。当时有效的2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一项规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”；第三十七条第一款规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”当时有效的2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条第一款规定：“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同”、第二款规定：“农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份”；第二十五条第一款规定：“发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。”依照上述规定，一方面，承包方有权将通过家庭承包取得的土地承包经营权流转；另一方面，承包方流转土地承包经营权的，应当与受让方签订书面流转合同，并将书面流转合同在发包方和属地乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门备案。尽管书面流转合同备案与否不影响承包经营权流转合同的法律效力，但影响到发包方和属地乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门对土地的监督管理及相关处理，影响到我国土地政策的贯彻落实。就本案而言，作为土地承包经营权人的24户村民尽管有权自主决定流转土地承包经营权，但应当与受让方阎某某或郜某某签订书面流转合同，并将书面流转合同在作为发包方的娘娘庙村村委会和属地东风乡政府农村土地承包管理部门备案。若没有备案，则流转合同只是在24户村民和阎某某或郜某某之间发生法律效力，对娘娘庙村村委会和东风乡政府产生不了法律约束力。本案缺乏有效证据证明案涉承包合同已在娘娘庙村村委会和东风乡政府农村土地承包管理部门备案，或娘娘庙村村委会和东风乡政府已经通过其他途径知道或应当知道案涉土地流转而可视为事实上已经备案。在此情况下，二审法院认定龙安区政府应当就案涉地上附着物对郜某某予以补偿，构成认定事实主要证据不足，并由此构成适用法律错误。同时，对于郜某某主张补偿的简易房和围墙，经一、二审法院查明，郜某某于2011年3月1日与阎某某达成合作协议的目的是在案涉土地上建设仓库，郜某某亦称在案涉土地上所建围墙和约220平方米临时用房没有经过审批。一审法院认定郜某某在耕地上建设房屋和围墙用于仓储，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第四条关于国家实行土地用途管制的禁止性规定，郜某某进行的建设不属于合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，二审法院应当就一审法院的该种认定进行审查。二审法院虽注意到郜某某与阎某某达成合作协议的目的是在案涉土地上建设仓库，但没有查明阎某某与24户村民签订承包合同后，郜某某在实际使用案涉土地中，是否确实未在土地上开展仓库建设活动、是否是按照土地原用途进行生产经营而未违反《中华人民共和国土地管理法》的相关禁止性规定。在此情况下，二审法院认定龙安区政府应当就案涉地上附着物对郜某某予以补偿，亦构成认定事实主要证据不足，并由此构成适用法律错误。综上，再审申请人龙安区政府所提再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款及《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、指令河南省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 王晓滨
审判员 李纬华
审判员 李小梅
二○二三年七月十一日
法官助理 章文英
书记员 周 琳
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