集体讨论决定是行政处罚实施中的重要程序制度，行政处罚遵守法定程序是行政机关依法行政的基本要求，有助于行政机关在办理重大复杂行政处罚案件中作出合法合理决策，更好地维护处罚对象的合法权益。
由于新《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”该规定较为原则宽泛，而在医保行政处罚程序中，对集体讨论决定具体执行程序、组织形式、证明载体等未予明确，笔者结合医保执法实践作如下探讨。
一、从败诉案例看集体讨论决定存在问题
查询司法实践中不同领域行政执法机关因违反集体讨论决定程序或未进行集体讨论决定而导致败诉的部分案例如下：
1.（2021）苏01行终105号案，江苏省南京市中级人民法院认为：“只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，而听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序中的环节。本案中，虽然经过了生态环境局的集体讨论决定程序，但在该案进行听证后，生态环境局未再次进行集体讨论，对行政处罚作出决定。故本案中生态环境局作出的处罚决定，系调查未终结即作出，违反法定程序。”
2.（2020）川07行终132号案，四川省绵阳市中级人民法院认为：“案涉行政处罚的罚款金额达50万元，属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚范畴，但绵阳市生态环境局提交的证据中，无其行政机关负责人集体讨论或审议的记录，故应视为其程序违法。因此，绵阳市生态环境局对宏鑫金属处理厂作出的绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》,程序违法，依法应予撤销。”
3.（2019）辽行终1320号案，辽宁省高级人民法院行政判决书：“根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。”
4.（2020）甘行申335号案，甘肃省高级人民法院行政裁定书：“本案属较重的行政处罚，武威生态局未在法定举证期限内向一审法院提交证明作出被诉行政行为系经负责人集体讨论决定的证据,按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定,应视为没有相应证据，二审判决认定其程序违法并无不当。”
5.（2020）黑0125行审35号行政裁定书认定：“副职负责人均未参会，故该案件的集体讨论不符合法律规定。”
由此可见，集体讨论决定主要的问题包括但不限于：重大复杂案件未进行集体讨论决定作出了行政处罚，未在正确的时间节点进行集体讨论决定，参与集体讨论的组成人员不符合法定要求，未能提供证据证明已进行集体讨论等。
二、集体讨论决定的时间节点
医疗保障行政处罚程序，可分为立案、调查取证、案件审查、事先告知和听证、法制审核和集体讨论、处理决定、处罚信息公开，结案等主要环节。
根据《行政处罚法》第五十七条第一款规定，只有在行政机关对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，也才能由行政机关负责人对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论决定。那么，在行政处罚办案中，行政机关负责人集体讨论决定的时间节点是在告知前还是告知后？集体讨论以几次为宜？
（一）如果为了提高办案效率，简化处罚程序，仅进行一次集体讨论，建议医保行政部门在告知之后、处罚决定作出之前进行集体讨论，这样既符合《行政处罚法》集体讨论作出最终决定的原意，又可以避免因告知后改变原处罚意见而再次进行集体讨论。
（二）如果为了起见，对于重大复杂案件可以在告知前后进行两次集体讨论。如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，笔者认为可以不再经过集体讨论。如果在告知的期限内，当事人提出了陈述、申辩意见，或者依申请组织召开了听证会，医保行政部门应当再次进行集体讨论决定，否则构成程序违法。
三、参与集体讨论决定的人员及形式
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条规定：行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。另，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第2条第1款也有规定：行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。
因此，新《行政处罚法》第五十七条第二款规定的行政机关负责人应当为：行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
此外，关于集体讨论决定的形式目前尚未统一，有的以案审会的形式，有的是以办公会的形式，有的是以党组会的形式。笔者认为，不管以哪种会议形式，只要对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论，参与讨论人员符合法定要求，并如实记录，法院对此应予认可。
四、集体讨论决定的适用情形
（一）对行政处罚案件情形予以规定。
根据新《行政处罚法》第五十七条第二款规定，应当经过集体讨论决定的情形包括两种：“情节复杂或者重大违法行为”。但是，何为“情节复杂或者重大违法行为”？从文义上看，应当进行集体讨论的案件情形，不仅是处罚的结果，还包括了案件本身的“情节”是否复杂、违法行为是否“重大”。例如，某欺诈骗保案件，作案手段恶劣，违法事实认定难，法律关系确认复杂，即使对定点医疗机构处以罚款2万元，也应纳入集体讨论决定的范围。
在执法中，从兼顾执法效率及行政处罚程序合法两方面考虑，若该行政处罚对当事人的权益有较大减损，比如处以较大数额罚款、责令定点医药机构暂停相关责任部门一定期限涉及医疗保障基金使用的医药服务，限制从业等情形，建议纳入集体讨论决定范围。此外，建议参考地方性法规或规章关于听证案件的标准，将其列入集体讨论决定范围。
在《医疗保障行政处罚程序暂行规定》（以下简称《规定》）第四十四条规定对下列情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件，应当由医疗保障行政部门负责人集体讨论决定：（一）涉及重大安全问题或者有重大社会影响的案件；（二）调查处理意见与法制审核意见存在重大分歧的案件；（三）医疗保障行政部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。
（二） 主要负责人的回避
《规定》第五条第三款规定，医疗保障行政部门主要负责人的回避，由医疗保障行政部门负责人集体讨论决定。
（三）延长办案期限
《规定》第三款规定，案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由医疗保障行政部门负责人集体讨论决定是否继续延期......。
（四）法制机构与办案机构存在重大分歧
《规定》第四十条第二款规定，行政执法机构或办案人员与法制机构对审核意见不一致时 由医疗保障行政部门负责人组织集体讨论决定。
五、集体讨论决定的证明载体
根据《规定》第四十四条第二款规定：“集体讨论应当形成讨论记录，集体讨论中有不同意见的，应当如实记录。讨论记录经参加讨论人员确认签字，存入案卷。”在执法实践中，如果参加讨论的人员对案件事实、法律适用、处理结果意见基本一致的，集体讨论笔录的记载可以简化，但必须载明最终的讨论意见，参加讨论的人员进行签名。如果参加讨论人员的意见分歧较大，不能形成一致意见或者多数意见的，医疗保障行政部门可以参照《重大行政决策程序暂行条例》第三十条规定，由行政机关首长行使最后决定权。如果行政机关首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上充分说明理由，并在集体讨论笔录中予以载明。
作者 | 黎展贞 佛山市医保局
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 符媚茹 刘新雨
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