过去十年间，"零工"市场呈现出爆炸式增长。这些零工为"平台公司"提供各种服务，这些公司与零工签订服务合同，但不将他们视为雇员。最值得注意的是运输网络公司（Transportation Network Companies, TNC）和配送网络公司（Delivery Network Companies, DNC）的兴起，前者如Uber和Lyft，负责将客户从一个地方送到另一个地方；后者如DoorDash和Instacart，负责将货物从一个地方送到另一个地方。"零工经济"在其他方面也迅速扩展，例如Upwork等网站上的自由职业者，甚至是Etsy上的手工艺品创作者。
尽管关于"零工"的数据难以准确衡量，其增长速度却令人惊叹。自2012年此类平台工作刚刚起步以来，"零工"人数已增加了500万，到2021年约占美国劳动力的3%，约占美国自雇劳动力的30%。与此同时，皮尤基金会（Pew Foundation）在2021年对工人进行的一项调查发现，9%的劳动力表示在过去12个月中为网络平台工作过。这些来源的差异部分反映了报税时报告兼职收入的最低收入要求。Uber和DoorDash的司机人数可能均超过100万。自2017年以来，Uber和DoorDash的收入增长了约五倍。
这种转变对劳动力乃至整个社会都有广泛的影响。其中最重要的一点是员工福利的提供。对于大多数美国人来说，雇主提供的福利是他们抵御疾病费用、因受伤、生病或失业造成的短期收入损失以及退休后收入损失的主要保障来源。然而，雇主提供的模式并不适合零工。在传统劳动力市场上，雇主会在全职员工在公司工作一段时间后为其提供这些福利。而零工更看重在不同平台和不同时间段工作的灵活性。这使得传统的福利模式难以适用，从而引发了一些问题，例如谁对公司有足够的依附性从而有资格享受福利，以及当工人在多个平台工作时如何提供福利。
这个问题有两种解决方案。第一种是将"零工"重新归类为传统的就业角色，一些州最近的立法（如加利福尼亚州的AB 5法案）就提出了这样的建议。但这种方法存在问题，原因有二。传统雇主模式正在受到侵蚀，将"零工"纳入一个衰退的体系似乎不是一个有效的选择。此外，传统雇佣关系可能会限制零工在这些安排中所追求的灵活性。大多数零工利用这种工作来补充收入，而不是作为主要收入来源，传统雇主-雇员关系的聘用规则将限制这些职位带来的灵活性。
其次是引入一种新模式，以解决零工在提供收入和健康保障方面所面临的问题。我在本文中提出了这样一种新模式。首先，我回顾了相关研究和主要的经验教训，然后提出了一个新的福利平台模式，该模式将为零工提供保障。
研究背景
在第二次世界大战期间，由于政治原因，政府无法提供普遍的福利体系。在这种情况下，美国实行了工资和价格管制，但不包括雇员福利。自此之后的70多年里，雇主提供的福利一直是美国人福利的主要来源。这一制度的核心是终身受雇于雇主，而雇主会提供优厚的工资和福利待遇。然而，随着时间的推移，福利待遇已大不如前。最明显的是雇主对工人医疗保险的覆盖率从2001年的66%下降到2021年的约60%。此外，雇主提供的退休储蓄计划的覆盖率仍然很低，只有56%的工人参与了雇主的退休计划。
迄今为止，美国的“零工”被归类为独立承包商，因此他们只能在相当有限的情况下获得福利。例如，退休并不总是在雇员的掌控之中，半数以上退休人员是被迫退休的。四分之一的非退休人员没有退休储蓄，不到40%的工人认为他们的退休储蓄“步入正轨”。特别是在非传统工人中，30%的人在过去12个月中仅有几个月为退休储蓄，很少或从未储蓄过。
通过《平价医疗法案》（Affordable Care Act, ACA）交易所，所有人都可以选择医疗保险，但保费可能高达收入的8%，并且医疗保险计划会给参保者带来巨大的自付支出风险（尽管对于最低收入的工人来说，通过ACA交易所提供的与收入相关的费用分担补贴可以减轻这种风险）。此外，工人们还面临着一系列无法控制的短期收入和支出风险，包括自身或家庭成员生病、工作机会短缺等。部分原因在于，16%的成年人无法全额支付当月的所有账单，超过三分之一的成年人表示，他们无法完全使用现金或信用卡支付400美元的意外支出。
鉴于这些不足，有充分的理由加强对零工的福利。然而，通过传统的雇主融资来实现这一目标是一项挑战。福利与特定公司挂钩，这与“零工经济”内外多家公司分散工作和工人工作不稳定的行业格格不入。我利用优步的内部数据发现，在季度初活跃于优步的工人样本中，只有22%的人连续四周工作20小时以上；只有13%的人连续四周工作30小时以上。此外，只有不到5%的此类员工在一个季度内每周工作20小时以上，只有2%的员工在一个季度内每周工作30小时以上。
将“零工”重新归类为传统雇员一般不会解决这个问题，因为通常只有为公司连续工作很长时间的雇员才能享受福利。比如，医疗保险的平均等待期为2个月。只有40%的兼职员工可以享受退休福利。即使在要求雇主提供带薪病假的地方，通常也需要等待90天才能使用积存假期。最引人注目的是，在为员工提供医疗保险的公司中，只有14%的公司为兼职员工提供保险。
零工工作者想要什么？
评估兼职员工福利结构是否合理的出发点，必须了解他们的工作环境及其对福利的偏好。如果不严格要求平台提供福利或让工人拥有福利，可能很难在零工中扩大福利覆盖面。因此，了解提供福利的哪些方面对他们最有吸引力非常重要。
为了提供这方面的背景资料，我与优步公司合作，在2021年夏天对其司机进行了一次调查。调查对象为加利福尼亚州以外的所有在职司机，并向司机提供了10美元的亚马逊电子礼品卡作为奖励。回复率为0.34%，共收到1,063份回复。这是一个非常低的回复率，因此不应对结果进行过于精确的解释，而应将其视为一个方便的样本，以表明零工对福利可用性的兴趣。然后对受访者进行加权处理，使其与整体司机人口的特征相匹配。与美国总劳动力相比，样本中男性较多，非白人较多，低学历（高中辍学）和高学历（研究生学历）的人数都较少。
我们对驾驶员进行了广泛的调查，包括他们的背景特征、工作和收入来源以及对福利的偏好。我们考虑了四种类型的福利：对医疗保险费的缴费；对退休账户的缴费；对可用于病假的账户的缴费；以及对可灵活用于短期储蓄需求的账户的缴费。为了衡量偏好的强度，我们采用了一种“展开式”调查方法，依次衡量司机对一美元福利与一美元现金的价值。
这项研究的结果非常有参考价值，其中有八项发现与思考如何为“零工”设计福利尤为相关（尽管这些发现同样只代表了一小部分做出回应的司机的观点）：
司机在不同的应用程序中广泛分散时间：75%的优步员工至少在一家其他平台公司工作过，超过40%的员工在两家或更多平台公司工作过。
样本中的司机大多利用工作来补充其他收入：几乎一半的司机每年从平台工作中赚取的收入不到5000美元，而我们的样本中有四分之三以上的家庭年收入超过20000美元。只有20%的样本从驾驶工作中获得的收入超过其总收入的一半，近三分之一的样本从驾驶工作中获得的收入不到其总收入的5%。
司机一般都有其他来源的福利，但远非普遍：77%的人有医疗保险，其中一半以上来自自己或配偶的工作。约47%的人拥有退休储蓄账户，几乎全部来自兼职工作以外的工作。
许多司机没有大笔资金用于紧急支出：只有不到一半的受访者有1000美元的流动资产可用于支付当前支出，超过三分之一的受访者表示，他们的可用资金不足400美元。
司机非常重视福利：将近30%的司机认为，向退休账户或灵活储蓄账户多缴费1美元以上是值得的，另外约15%的司机认为多缴费1美元也不错。
与其他福利相比，司机更看重退休或灵活储蓄账户：部分原因是大多数司机已有其他来源的医疗保险；在没有医疗保险的司机中，医疗保险的价值与退休金相近（但仍低于灵活储蓄账户）。
司机重视储蓄承诺：只有四分之一的司机希望储蓄账户能让他们灵活地取出钱；将近四分之一的司机不希望有这种选择，还有一半的司机无所谓。对于“明天存更多”的选择，即允许工人将高收入周的部分收入用于退休储蓄账户，司机们甚至有很大的热情；如果这种缴款能得到匹配，80%的司机愿意使用这种机制。
司机对福利的偏好大相径庭：40%的司机最看重退休福利，但超过20%的司机最看重医疗福利，超过35%的司机最看重病假现金。在病假、医疗保险和退休福利的所有组合中，每种组合都至少有8%的样本偏好，没有任何一种组合得到超过25%的样本的偏好。
政策设计
零工工人对工作灵活性和福利保障的双重渴望提出了一种新的福利提供模式。以下是这种模式的设计方案。
政府赞助的"零工"福利平台
每个州将建立一个新的"千兆工人福利平台"（Gig Worker Benefits Platform, GWBP），为零工工人提供福利。参考《平价医疗法案》（Affordable Care Act, ACA）的交易所模式，这些平台可以由各州运营，也可以由联邦政府建立一个默认模式供各州使用。GWBP将提供一个用户友好型平台，允许工作平台和工人向福利账户缴费。
各州将确定一组被纳入该平台的零工雇主，例如那些达到一定最低薪资水平或销售额（或两者）的零工雇主。政府还可以考虑工人与平台的互动次数，例如，工人必须在一定时间内至少有一定的最低互动次数（例如，包括Uber的固定司机，但不包括那些只在Etsy上出售过一两次物品的人）。
一个值得关注的问题是如何处理大多数不为平台雇主工作的自雇人士。原则上，如果允许个人向这些平台提供自己的资金，这些工人也可以包括在内。但这将带来一系列不同的挑战，最好在GWBP的2.0版中加以解决。
从《反垄断法》的实施中得到的重要教训之一是：必须有足够的资金和软件工程技能来优化这些交易所的运作。最初的失败，例如ACA交易所的初期问题，会产生巨大的溢出效应，削弱努力的合法性。
强制零工支付者缴纳最低费用
对于收入高于某个最低收入水平的零工，平台必须为其所在州的GWBP缴纳最低费用。这一最低收入水平将足以支付下文所述的新的强制性工伤福利的预期成本。
额外的自愿捐款
任何符合条件的平台都可以代表使用该平台的工人向GWBP缴纳额外费用。各州可以选择强制规定一个最低水平，也可以选择设定一个高于工伤保险所需金额的默认缴费水平。
工人缴费
"零工"工人也将被允许向GWBP缴费，平台必须为这些缴费提供便利。平台可以选择以不同的比率和水平为雇主缴款提供匹配。但具体的平台公司不会严格规定或通过默认设置来设定各种福利的分配，因为工人通常会将多个平台的缴款集中在一起。
通过这种设计，零工工人可以在保持工作灵活性的同时，获得更好的福利保障。GWBP为工人和平台提供了一个集中缴费的机制，有助于提高福利覆盖面和管理效率。
工伤福利
在本州，所有收入超过工伤赔偿（Workers' Compensation, WC）最低金额的零工工人都有资格享受医疗和赔偿福利，这将与本州的WC计划并行。这将包括现金赔偿福利，即平台上前一季度平均周收入的一部分，福利结构类似于WC。获得该福利的资格将遵循与WC相同的确定程序。各州可选择如何最好地将其纳入传统雇主的现有WC计划。
集中平台和工人的缴费
所有平台和工人的缴款将汇集在一起，由工人进行分配。
GWBP选项
GWBP的参保者可将其缴费自由分配给以下三个选项之一：
缴费用于在州医疗保险交易所购买保险：GWBP将与州或联邦保险交易所完全整合。个人可以评估保险费用，并据此决定向保险账户缴费。这些缴款可用于部分或全部抵消保险费用。如果参保者的收入低到足以让他们有资格享受免费的医疗补助保险或零保费保险，他们将收到通知，并可在计入其他收入后探讨是否仍有这些选择。
退休储蓄缴款：GWBP将促进为零工建立个人退休账户（Individual Retirement Account, IRA）。拥有个人退休账户的个人应能将这些新的IRA与其现有账户直接挂钩。对于其他人来说，这将是一个新的退休储蓄选择。
向紧急储蓄账户捐款：GWBP将促进为零工设立紧急储蓄账户（Emergency Savings Account, ESA）。个人将获得一个金融账户，可以将资金存入该账户，以备不时之需。为了鼓励将这些账户用于紧急情况而不仅仅是延期消费，各州可以考虑一些方案，如：
提取资金的手续：当个人试图提取资金时，可以设置各种障碍，提醒他们这只是为了应急。
限制长期提取：例如，资金将在五年内"归属"，也就是说，在今年缴纳的资金中，个人只能在明年提取20%，在未来两年内提取40%，在未来五年内提取100%。
各州可对紧急储蓄账户的余额设定限制，超过限制的资金将转入退休账户。
金融供应商合作伙伴
州政府需要就退休储蓄账户和短期储蓄选项与金融供应商合作。州政府应根据向参保者收取费用的规模，在合格的金融供应商中进行反向拍卖。州政府应考虑允许多个中标者，默认资金分配与机构收取的费用成反比。
州规则或默认值
各州可选择制定不同福利类别的分配规则或默认值。例如，各州可按特定比例分配保险金，或在各类保险金中默认保险金。
“明天储蓄更多”选项
各州将为工人提供参加“明天储蓄更多”（Save More Tomorrow, SMT）计划的选择，该计划将允许工人指定一个目标收入和高于该收入的收入份额，并将其默认存入其中一个储蓄账户。
税收
传统就业福利的一大吸引力在于其税收优惠。因此，通过GWBP对优惠福利征税的问题需要解决，可能需要采取法律和立法行动。特别是，鉴于“零工”不属于传统雇员，如果不进一步立法，许多传统税收规则将不适用。有几个方案可以考虑：
个人退休账户（IRA）缴款：根据现有规则，个人的个人退休账户缴款显然可以享受税收优惠。雇主的供款将被征税，但个人向个人退休账户供款时可享受减税。
紧急储蓄账户（ESA）：如果没有新的立法，紧急储蓄账户不太可能享受税收优惠。
平台对医疗保险的缴费：可以采用个人健康报销安排（Individual Coverage Health Reimbursement Arrangement, ICHRA）或合格小雇主健康报销安排（Qualified Small Employer Health Reimbursement Arrangement, QSEHRA）的税收优惠形式。目前还不清楚工人根据哪些规则有资格参加这些计划。对于工人来说，他们缴纳的任何医疗保险费都可以根据自营职业者医疗保险扣除额从所得税中扣除。同样，"零工"的待遇也不明确，立法可能有助于解决这一不确定性。
虽然有些税务问题需要解决，但必须指出的是，对于绝大多数零工来说，他们面临的所得税负担相对较低，因此这并不是这些福利具有吸引力的主要驱动因素。
决策支持
全球工人福利保障计划（GWBP）需要提供最先进的决策支持，以帮助零工做出福利决定。这将包括：
便于参保者跟踪其缴费和余额的工具：这些工具将使工人能够轻松查看和管理他们的福利账户。
互动和实时支持：提供实时互动支持，帮助工人评估将资金分配到GWBP不同方面的权衡问题，确保他们能做出最符合个人需求的选择。
美国“零工”经济的快速持续增长表明，现在是时候解决这些工人如何获得对美国标准雇员至关重要的基于工作场所的福利这一重要问题了。在本文中，我根据收集到的“零工”对福利的偏好数据，提出了一种替代方案。这些偏好表明，灵活的福利平台是最佳选择，但这种平台的架构需要具备许多特点，以使其更具吸引力和社会价值。我希望本文所阐述的结构能对决策者们就这一问题的讨论有所帮助。
作者简介：乔纳森-格鲁伯，卫生政策中心经济研究非常驻高级研究员
信源简介：布鲁金斯学会
布鲁金斯学会，创立于1916年，是一所位于美国的著名研究机构。该机构致力于社会科学领域的研究与教育工作，专注于经济学、城市政策、治理、外交政策以及全球经济与发展等多个方面。其核心使命是提出创新而务实的政策建议，旨在强化美国的民主制度，推动全体美国人的经济、社会福祉以及安全和机会的增长，同时确保国际体系的开放性、安全性、繁荣和合作。作为美国最具影响力的智库之一，布鲁金斯学会频繁地被媒体与政治领域的专业人士引用，其研究成果广泛影响着公共政策的形成。
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