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文｜御史流芳
编辑｜御史流芳
<<——【·前言·】——>>
英国内阁制度的确立与发展虽然在十八、十九世纪，但其萌芽可追溯到中世纪 征服者威廉一世对当时的贤人会议进行改造，便之成为规模较 大的“大会议”，主要讨论司法财政等重大问题。同时他又指定一个新的顾 问机构一一“小会议”，偏重于处理日常行政事务。
这种“小会议”成为枢 密院和内阁的前身。枢密院最初是享利七世为加强中央集权而设立的政治 机构，名义上仅供国王咨询之用，实际上权限颇大。枢密院不仅有权根据 国王的旨意制定法令，而且还执掌着王国的最高司法权。枢密院成员称枢 密官，“他们中的显要同时又是国务大臣，在王国政治生活中居于重要地位。
十七世纪以降，由于枢密官人数增多，工作效率越来越低，为改变这一状 况，少数权势显赫的枢密官开始形成一个小团体，他们之间一旦达成共识， 就会对国王的决策产生巨大的影响。查理二世在位时，枢密院人数增多， 行动不便也不利于保守王室机密。于是国王只召集数名大臣和议员聚会于 密室研商国是，这种密室当时被称为“内阁”。
<<——【·内阁的确立·】——>>
内阁会议获得发展是 在“光荣革命”之后。威廉三世即位之初，由于 组织了反法同盟，经常带兵出国作战，国内事务常指定少数枢密大臣密商处理。当时内阁会议的参加者约十人左右，其中包括 坎榭白雷大主教、枢密大臣、掌玺大臣、总管大臣、两位国务大臣、爱尔兰总督、海军大臣 及军械总监。
《王位继承法》规定 由国王通过的决议必须由同意该决议的大臣副署。这一规定从某种程度州似乎默认了内阁会议的的合理性，，甚至为内阁会议的召开提供了合法性依据。安妮女王时期，‘由于女 王才能平庸，不善于处理政务，大多数要务须交内阁会议商定，当时的内 阁会议大致上每周举行一次，多在周末举行。
但是此时的内阁会议仍处于 松散状态，内阁也不是一个正式的法定组织。依据《王位继承法》 的规定，安妮女王过后，由欧洲大陆的汉诺威选侯乔治继承王位。正是这 一重大变动，引发了国内政治局势的变化，内阁也在此时期获得实质性的 发展。
继位的乔治一世作为神圣罗马帝国的选帝侯长居住在汉诺 威王国，面对突如其来的英王王位，他似乎并没有作好准备。乔治一世继 位后，仍将注意力集中于欧洲大陆事务，并竭力利用英国的力量为汉诺威 家族在欧洲的利益服务。
跟随乔治而来的是一个庞大的德国顾问团，这些 德国顾问在英国并没有受到欢迎，恰洽相反，英国贵族总是担心他们会把 英国拖入欧洲事务中去。而乔治一世本人则由于英语表达能力极其有限， 加之讨厌内阁会议上的拖杳冗长的讨论，后便不再出席内阁会议，将国家事务完全交由大臣们去讨论，由一位大臣向他汇报最终的讨论结果。
客观情况促使内阁必须作出相应的变革，而此时的政治强人沃尔波尔另译沃波尔或握尔波 则推进了这种变革，他也因此被认为是英国首相的第一人。
沃尔波尔当选为议员，由于其善于抓住问题实质的演讲才能及 练达通融的组织才能，他很快引起人们的注意并博得王室和辉格党人的青 睐。
汉诺威王朝建立后，沃尔波尔时来运转，先在政府中任主计大 臣，不久升任财政大臣。但由于英国在波罗的海和地中海的军事活动中耗 资巨大，加重了政府财政困难，沃尔波尔与姻兄汤森在同国务大臣斯坦厄 普的权力争夺中失势。
英国发生了“南海泡沫”的 丑闻，首席大臣由于压力过大一命呜呼，沃尔波尔重任主计大臣受命收拾 残局，并很快显出理财才能，他第二次担任财政大臣兼国库大臣， 全面主持政府工作。
由于乔治一世不再出席内阁会议，内阁需要一位召集人及主持人，并 负责向国王汇报会议结果，这就造成内阁中出现一个地位较高的首席大臣 和事实上的领导人。由于当时的财政大臣在国家政治经济生活中具有举足 轻重的影响，地位非同一般，因此通常都由财政大臣充当内阁会议的主持 人。
乔治一世和乔治二世戴上英国王冠后，仍然难忘德意志一望无际的森 林原野、雅致幽静的乡间别墅和温顺驯良的臣僚民众，所以一有机会他们 就打点行装衣锦荣归。据记载，乔治一世在位期间曾七次返回汉诺威，乔 治二世则为十二次，每次历时数月或半不等。国王长期不问国事，为沃 尔波尔统揽大权创造了条件，使之逐渐成为政府事实上的首脑。
在沃尔波 尔第二次担任财政大臣期间，辉格党同僚有时称其为“首相”，其意为无论 在重要性方面还是在权力方面，他在所有大臣中处于都领导地位。
沃尔波尔主政期间，参加内阁会议的人数大约在 一 人之间。为了 进一步提高效率，避免会议延宕冗长，在正式的内阁会议之前，沃尔波尔 总是事先召集若干掌握实权的大臣，如大法官、国务大臣等预先交换意见。 这类小规模的会议往往在沃尔波尔的寓所召开，由此内阁中又出现了一个 以首相为中心，由主要大臣组成的小内阁，这是政府真正的领导核心。
沃尔波尔担任首相期间，努力争取乔治一世和乔治二世的信任，同时 力求取得下议院的支持，为此他甚至拒绝接受贵族封号，长期担任下议院 议员。这一举动亦开创了首相须从下议院议员中任命并继续留在下议院的 惯例 同时，沃尔波尔还充分利用他掌管政府财政大权的有利条件收买拉 拢议员，致使贿赂公行。
英国议会强烈要求发动对外战争以获取 巨大利益，但沃尔波尔反对这一政策，他的本意是竭力保持和平来发展国 内工商业 在巨大的压力面前，沃尔波尔不得不做出让步。
但是英国对西 班牙的战争很快遭到失败，反对派借此又攻击沃尔波尔， 月沃尔 波尔遭到议会七次否决后被迫辞职。
沃尔波尔遭议会否决自动辞职，这一事实被当作英国内阁制度形成的 明显标志，虽然此时的内阁制度远不及十九世纪时期完善，但在某些方面 开创了先例，而沃尔波尔的后继者们则在此基础上将内阁制度逐渐确立起 来。
由于乔治二世反对皮特 进入内阁，内阁在首 相佩勒姆的带领下集体辞职，乔治三世任命方的小皮特 为首相，遭下议院反对， 小皮特在国王的支持下解散了议会，宣布重新进行选举。
在此过程中，内 阁更迭极其频繁，但正是在更迭过程中内阁制度中的一些惯例逐步确立起 来，并成为宪政传统中的一部分。
<<——【·内阁组阁墓础的逐步定型·】——>>
一如英国政治制度并无成文法所规定一样，内阁制度的形成所依靠的 亦是一种在实践中行进并创造传统的精神。在十八世纪政治斗争中，内阁 逐渐建立了自身存在的确定性及运转的规则。首先要提及的是内阁组阁基 础的转变，这种转变勾勒出内阁寻求自身独立性的大致历程，这是内阁制 度得以确立的首要前提。
早在威廉三世及安妮女王时期，内阁并不存在由首相组阁的问题 内 阁成员的确定基本上是由国王依个人喜好而定。尽管此时期出现所谓的“一 党内阁”，但内阁成员并不是团结在“首相”之下，而由国王控制，首相并 无组阁的权力，甚至连组阁的念头都没有。因此我们的分析将从第一位首 相沃尔波尔开始。
在沃尔波尔时期，虽然内阁成员并非由首相遴选，但沃尔波尔已经具 有将内阁成员罢免的权力，这种权力原本是属于国王的。例如 ，国务大臣卡特列特违背沃尔波尔的温和外交政策，纵容国王发动对外战争， 沃尔波尔便将他罢免。
其姻兄汤森和他发生严重争执，沃尔波尔 毫不退让，迫其辞职闲居。“沃尔波尔树立了一个不容忽视的先例，日后人们对某个大臣将另眼看待。但是，这种先例的概念，仍是最不明确的。
以 后的财政大臣并不能根据权利即享有相同的地位，除非靠声望。”先例是 开创了，但这种先例的开创并不仅仅依靠声望，沃尔波尔依赖更多的不过 是国王的宠信与支持。
在获得国王的宠信与绝对信任方面，沃尔波尔从来不曾犹豫过。 少数詹姆士分子企图颠覆政府，事情败泄后沃尔波尔对他们严加惩罚， 从而深受国王嘉许。在与王室打交道的过程中，财政拨款是沃尔波尔手中 的一张王牌，屡试不爽。
乔治一世统治时期，沃尔波尔不仅利用权力保护 冒失卷入南海骗局的王室成员，而且还劝说议会同意向王室提供一笔较大 的用款，由此很快就博得了王室的好感。
另外沃尔波尔在财政上的才干是 乔治一世倚重他的重要原因之一，沃尔波尔主动辞职的时候， 乔治一世曾再三挽留，当沃尔波尔将财政部的印章交到国王议事室时，乔 治一世不下数十次地将印章重新放回沃尔波尔的帽子里。王室的信任和支 持由此可见一斑。 乔治一世突发脑溢血，病致于汉诺威。
沃尔波尔 得到消息后，立即驱车前往里士满向威尔士亲王 即后来的乔治二世 报 告这一噩耗，途中活活累死了两匹马。虽然沃尔波尔如此取悦新君，但威 尔士王子并不领情。就像汉诺威王室的大多数父子关系一样，乔治一世与 威尔士亲王素来不睦，因此在后者眼中父汞的重臣沃尔波尔是一个不折不 扣的异已分子。
威尔士亲王早就决定启用自己的心腹斯潘塞·康普顿替换 沃尔波尔另组内阁。关键时刻，沃尔波尔再次动用财政权力，当议会讨论 王室成员的金时，康普顿提出王后的金应定为 万英镑，沃尔波尔却 建议将其提升为英镑，同时将国王的金由 万英镑提高到 万英 镑。
此举果然奏效，乔治二世开始改变对沃尔波尔的看法，新君拉着他的 手动情地说 “沃尔波尔爵士，予人方便即予己方便。你在这种事件上的所 作所为，肯定将改善我的境遇，你自己也必然会受益良多。”潜台词不言而喻。
<<——【·结语·】——>>
沃尔波尔得以继续担任财政大臣，而且地位比以前更加巩固。沃尔 波尔对王室的慷慨大方亦赢得了王后卡罗琳的信任，此 后卡罗琳一直将其视为股肚之臣，尤其是在乔治二世离开英国而由卡罗琳 担任摄政时，许多行政要务包括政府大员的任命，皆听凭沃尔波尔一手处 理。
随着时间的推移，沃尔波尔与王后的关系益发密切，也正因为如此， 卡罗琳逝世后，沃尔波尔悲痛欲绝地声称，他遭受了有生以来最沉 重的打击。事实的确妙此，以后，沃尔波尔在政坛上的地位开始动 摇。
<<——【·参考文献·】——>>
1.【意】圭多·德·拉吉罗 欧洲自由主义史四 杨军等译，长春 吉林人民出版社，
2.【英】斯科特·戈登 控制国家一一西方宪政的历史 叫 应奇等译， 南京 江苏人民出版社，