作者 | 李德旺（上海交通大学凯原法学院博士研究生）
来源 |《法学家》2023年第3期“争鸣”栏目。
因篇幅较长，已略去原文注释。
目录
一、问题的提出
二、“法律法规授权说”的反思
三、“行政机关授权说”的提倡
四、行政授权的体系定位与制度构造
结语
一、问题的提出
什么是行政授权？立法上并无统一的明确界定，学说上也并未达成一致的理解。近些年来，由行政机关通过授权实现职权转移的立法趋势逐渐增强，行政机关主导的授权实践也逐渐增多。比如在土地制度改革领域，为赋予地方人民政府更大用地自主权，2019年新《土地管理法》第44条第3款对“农转建”审批主体进行松绑，为地方“农转建”审批权的转移提供了法律支持。该条款涉及的“农转建”审批主体，既可以是原批准土地利用总体规划的机关，也可以是其授权的机关。2022年福建省人民政府便根据该规定作出授权决定，将相应的用地审批权限授给厦门市人民政府。无独有偶。为了支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权，2020年4月全国人大常委会作出授权决定，要求针对中国（海南）自由贸易试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准。上述实践的共同特征在于，新管辖机关的职权取得并非直接来源于法律规定的赋予，而是基于原管辖机关的授权。在当前“放管服”改革背景下，旨在由行政机关通过授权实现职权转移的立法趋势和行政实践，为我们重新认识中国法上的行政授权提供了重要的现实素材和研究契机。但同时也能看到，对于这样一种由行政机关授权决定起决定作用的职权转移机制，我国立法的规定还比较单薄，学理上也缺乏比较深入的系统性研究。
过去很长一段时期，我国学界关于什么是行政授权争论颇大。有的认为行政授权就是法律、法规、规章的授权，有的则认为行政授权不仅包括法律、法规、规章授权，还包括行政机关根据法律、法规、规章所作的授权，还有的认为行政授权只能是行政机关的授权。行政授权概念的界定纷争，集中反映了学界在行政机关能否以及如何授权问题上的根本分歧。学界对行政授权认识的含混不清，以及对行政职权配置方式类型化的方法混乱，不仅造成了行政、司法实践对于授权理解的不一致，同时也阻碍了行政授权在现有法律体系中的合理定位，进而影响到行政职权转移制度和理论体系的科学构建。
研究必以正名为先。对于法教义学而言，确定研究对象的规范内涵，在理论体系的构建中居于基础和核心的位置。行政授权法律理论及法律规则的整体构建，也有赖于明确行政授权的内涵与外延，提升行政授权概念对于整体理论推演和知识图景搭建的学术工具价值。有鉴于此，本文将首先结合我国行政授权实践与法律规定，分析我国主流学说即“法律法规授权说”对行政授权的基本立场及其论证理由，并指出该学说存在的理论局限及其与实践发展之间的抵牾。接着，阐述“行政机关授权说”的理论主张及其理由，论证该说对于我国行政授权实践的理论契合性。最后，通过结合域外职权转移法律理论的考察，澄清我国行政授权作为职权转移机制的法律本质，并明确行政授权的基本构造。
二、“法律法规授权说”的反思
（一）“法律法规授权说”的基本立场
“法律法规授权说”有广义与狭义之分。狭义说认为，行政授权在我国具有特定的内涵，即专指法律、法规、规章的授权，而非行政机关的授权。虽然对于被授权主体的范围上有不同认识，但狭义说整体对于行政授权的理解仍旧形成了共识，即行政授权是指法律、法规、规章明确将特定行政权力授予有关主体行使，该主体取得行政法主体的法律地位的法律行为或法律制度。依其见解，行政授权只能以法律、法规、规章的形式作出，如果以除此以外的其他形式作出授权规定，或者行政机关自行将法律、法规、规章赋予自己的某项行政权再授给其他组织行使，无论名义上使用的是“授权”还是“委托”，均应认定为委托，而非授权。
在诉讼法制度和诉讼实践的发展基础上，学界和实务界出现了广义的“法律法规授权说”。广义说认为，“行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式”。相较于狭义说，广义说将行政授权作了扩张，不仅包括法律、法规、规章的直接授权，也包括有权行政机关在法律法规许可的条件下作出的授权。作此扩张的理由主要在于：第一，在我国的立法中，的确普遍存在行政法规范并不直接作出授权的情形。“在是否有必要进行授权需由特定行政机关根据行政管理的实际需要确定时，行政法规范无法作统一的规定。相反，行政法规范只能规定授权机关、可被授出的行政权和可被授权的有关社会组织等。”比如在原《邮政法实施细则》第3条第1款的规定中，有关社会组织的邮政管理权并不因该条款的生效而自然取得，而是必须要经过法定行政机关即邮电管理局的授权。第二，行政机关羁束性地根据法律、法规或规章的授权性规定作出授权，实际上是“法律、法规或规章的特定许可”，应当视为行政授权的一种特殊形式。第三，根据2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称为2018年《行诉法解释》）第20条第3款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法上规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。“据此可反证，如有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政授权，应以行政机关内设机构、派出机构或者其他组织为被告。”
综上，狭义说对行政授权的要求相对严格，授权的法律形式只能是法律、法规和规章，除此以外的形式以及行政机关作出的“授权”均应归为行政委托。广义说肯定了“间接授权”法律现象的客观存在，但又将行政机关根据法律上“间接授权”规定所作出的授权界定为“法律、法规、规章授权”的一种特殊形式。这样一来，行政机关授权的法律属性非但没有因广义说的扩容而清晰，反而变得更加含混。
（二）“法律法规授权说”的理论局限
学理上的概念作为一种分析工具，总归需要服务于理论体系的建构和法律实践的释明。“法律法规授权说”产生于改革开放后我国行政法制的初创时期，伴随着行政诉讼法制度的发展及授权组织典型案例的涌现而基本成型。但该学说主要关注的其实是法律法规规章的授权，而非行政机关的授权。随着以行政机关主导授权的立法与行政实践的不断发展，“法律法规授权说”的理论局限也逐渐显现出来。
1.未能建构实体法意义上的行政授权概念
首先，在论证逻辑上，诉讼法上被告资格的确定规则无法推导出实体法上的行政授权概念。实体法与诉讼法具有不同的法律内容。前者规定的是法律关系主体权利和义务（或职权和职责），而后者则规定的是如何保障法律关系主体权利义务的实现或者职权和职责得以履行的程序。回归诉讼法条文本身来看，1989年《行政诉讼法》第25条第4款、2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第2款和第3款、2018年《行诉法解释》第20条第2款和第3款解决的是法律、法规、规章授权的组织就其所作具体行政行为如何作为被告问题，并不解决行政主体能否再行授权问题，也非就我国行政授权所作的定义。因此，它仅仅是一种行政诉讼被告的确定规则，无法由此推导出行政授权的实体法概念，所以也就无法据此简单否定行政机关授权存在的合法性。
其次，在核心论据上，从全国人大常委会法工委答复中同样无法推导出“行政机关不能授权”的结论。狭义说常以1989年全国人大常委会法工委答复作为其支持例证。但该答复毕竟是一项针对个案所作出的，解决的是原《森林法实施细则》第24条中“授权”的解释以及案涉行为应诉责任的归属问题，而非要在实体意义上确立行政授权的一般性规则。答复之所以将“授权”认定为委托，是因为在《森林法实施细则》的上位法《森林法》中，行政处罚权被设定由林业主管部门来行使，并没有此类处罚权可以再行授出的明示或者默示的规定。那么，第24条规定作为一个违法的不成立的行政授权规定，就不能为县级以上林业主管部门的授权行为提供合法性支撑。因此，行政机关的授权究竟能否产生授权的法律效果，其关键并不在于是否有法律、法规、规章的授权性规定，而是在于这种授权性规定是否合法，如果其本身不具有合法性，那么行政机关据此所作出的授权，自然不能产生相应的法律效果。
2.忽视行政机关授权意志与授权行为的独立性
与狭义说不同，广义说将行政机关根据法律、法规、规章的授权许可性规定作出的授权一并视为法律、法规、规章授权，但并未明确被授权主体的职权取得究竟是取决于法律、法规、规章的规定还是行政机关的授权行为。
有关行政机关授权意志和授权行为的独立性问题，原国家工商行政管理局与国务院法制局、国家林业部之间曾发生过非常典型的争议。《陆生野生动物保护实施条例》（1992年）第37条曾规定：“违反野生动物保护法规，出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的，由工商行政管理部门或者其授权的野生动物行政主管部门没收实物和违法所得，可以并处相当于实物价值十倍以下的罚款。”此处的“授权”应当如何理解？1992年，原国家工商行政管理局在一则答复中认为，“这是由行政机关依据法律规定做出的授权，不是法律法规条文直接明确的授权，因而属于行政授权。由于各地野生动物管理工作任务的轻重不同，情况差别很大，为保护执法的严肃统一，我局拟不在全国范围内授予某一部门行政处罚权。县以上工商行政管理机关可以根据工作需要和当地野生动物行政主管部门的机构和人员状况，就某一案件进行授权。”但国务院法制局和国家林业部却一致认为，此处工商行政管理部门的授权应当属于法规授权。国家工商行政管理局与国务院法制局、国家林业部之间对于“授权”的理解争议，尽管发生在实务部门之中，但基本反映了学界在法律法规授权与行政机关自主授权关系问题上的认识分歧。
从法律作用来看，法律、法规、规章直接将特定职权授予某主体，与行政机关根据法律、法规的规定将特定职权授出存在根本上的不同。如果简单地将后者作为前者的子类，便会掩盖了行政机关在授权法律关系中授权意志和授权行为的独立性，不利于分析行政机关在其中的作用和意义。
3.难以提供授权与委托的实质区分标准
“法律法规授权说”对于授权与委托的区分，局限于有无法律、法规、规章授权的形式标准，虽然体现了对于行政职权转移的严格要求，但却无法从实体意义上将二者真正区分开来。从司法实践来看，案涉主体是否具有法律、法规或者规章的授权进而成为被授权主体，即使是类案中也往往存在不同的认定结论。比如，“马怀国案”中的合作市征收办（原合作市拆迁办）和“于广昌案”中的天津市津南区集拆办均为具有独立编制的事业单位法人，分别属于合作市政府和天津市津南区政府确定的房屋征收部门。但最高人民法院在“马怀国案”中将合作市征收办认定为行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》授权的组织，而在“于广昌案”中却认为，津南区政府授权津南区集拆办实施拆迁管理工作，没有法律、法规或规章规定，应当视为委托。司法实践中类似案件对于授权与委托认定的不确定化，反映了“法律法规授权说”在凭借法形式标准界分授权与委托的问题上所存在的理论弊端。
从理论的论证逻辑及其与实践的契合度而言，狭义的“法律法规授权说”基于诉讼法规定推导出来的行政授权的实体概念，将授权与委托的区别局限于是否采用了法形式，不仅倒置了实体法与诉讼法的关系，还容易混淆授权与委托之间的根本区别。而广义的“法律法规授权说”虽然认识到了行政机关授权的客观存在，但将之划归为法律法规授权的子类，非但没能跳出狭义说的上述弊端，反而致使“法律法规授权说”内部难以自洽。这样一来，认识行政机关授权的法律现象，不仅难以诉诸狭义说而直接得出否定结论，更难以诉诸广义说寻求逻辑自洽的理论支撑和分析框架。
三、“行政机关授权说”的提倡
（一）“行政机关授权说”的理论主张
不同于“法律法规授权说”，“行政机关授权说”主张应当从实体法层面界定行政授权的概念，肯定行政机关授权的独立的法律地位，并尝试以此为基点建构行政授权的法律规则。
20世纪90年代，我国便有学者尝试将行政机关依法自主授权同法律、法规、规章授权区别开来，在实体法层面探究其独立的法律意义。胡建淼基于行政法学一般原理和国外行政立法的考察，认为“法律、法规直接赋予有关组织拥有和行使一定的行政权力，其实质是法律、法规对行政权的直接设定”，而“行政主体把由法律、法规所设定从而成为其固有的行政权力依法授给有关组织，其实质是行政权力的转让”，后者才是行政授权。因此，在其界定中，“中国法理上的行政授权概念，既不包含法律、法规对行政权设定的内涵，更不是指其本身，而是指行政主体（行政机关）依法将自己的行政职权的全部或部分授给有关组织的行政行为及其法律制度”。“行政机关授权说”的提出，区分了法律法规规章直接授权与行政机关授权两种法律现象，并将“行政授权”用以专指后者的法律概念，不仅有利于澄清行政授权的内涵和外延，同时也有利于减轻“行政授权”概念本身过重的负担。
从理论上区分法律、法规、规章授权和行政机关授权，其根本原因在于二者法律性质与法律结构的不同。第一，法律、法规、规章授权本质上属于立法行为，被授权主体经由立法者的立法形成作用而取得相应的行政职权；而行政机关授权本质上属于行政行为，有权行政机关通过作出授权行为实现行政职权转移的目的，被授权主体经由该授权行为取得相应的行政职权。第二，法律、法规、规章授权中立法者通过法律规定直接赋予被授权主体相应行政权，无须立法者或者其他主体再作意思表示，法律、法规、规章生效后，被授权主体便取得相应行政权；而在行政授权中，立法者并不通过法律、法规、规章直接赋权，而是针对特定行政职权的转移作出许可性规定，有权行政机关需要根据该规定再行作出授权行为方能实现职权转移的法律效果。第三，就意志体现而言，法律、法规、规章授权直接体现的是立法者的意志；而行政机关授权中则直接体现的是行政机关的意志。第四，法律、法规、规章授权中，立法者直接、完全确定了授权法律关系的时间与内容；而在行政机关授权中，授权法律关系的时间和内容的确定，并非完全由立法者直接确定，行政机关总是享有或大或小的裁量空间。
因此，无论是基于提升术语能指与所指之间适配性考虑，还是基于法律构造的考察，都应当将行政机关的授权与法律、法规、规章的授权两种不同的授权制度区别开来予以认识。同时行政授权的概念也应当将法律、法规、规章授权剥离开来，而聚焦于行政机关授权。行政授权应当成为行政法上专指行政机关将特定行政职权授予其他主体的特有概念。
（二）“行政机关授权说”的域外借鉴
从学理上肯定行政机关授权的法律地位并加以研究，有域外法的先例。比如，在德国法上，作为管辖权恒定原则的例外情形，也存在由行政主体进行授权（Delegation）或委托（Mandat）的法律制度。授权是指“特定的行政主体或者行政主体的机构以授权的方式执行另一个行政主体的任务。在这种情况下，被（直接或者通过其所属的行政主体）授权的组织在执行授权行政主体的任务时，不是作为授权行政主体的机构，而是作为原主体的机构。这并不排除被授权的机构遵守授权行政主体的指示，但是被授权机构的活动归属于自己的行政主体。”而委托则是指“一个机构在执行所属行政主体的任务之外，还执行另一个行政主体的任务，并且在此范围之内作为该行政主体的机构活动”，“委托的法律后果是：受委托的组织要遵守委托的行政主体的指令，其决定和活动直接归属于委托的行政主体。”德国学者伯恩哈德·拉斯考尔（Bernhard Raschauer）结合司法判例的研究指出，行政授权不一定局限于抽象的权限领域，也可能是针对个别案件的权限转移，针对前者情形需要通过法规命令进行，而针对后者的个别情形，尤其是在同一行政主体内，如果没有关于授权形式的法律规定限制，行政机关仅仅作出授权决定就足够了。日本法上，法治原则虽然总体上要求行政厅必须自己行使法令规定的权限，但也存在作为例外情形的代理（权限代理）与委任（权限委任）。其中，委任是指行政权限从委任官厅到受委任官厅，实施行政行为的权限由甲官厅委任给乙官厅，此时，处分厅是乙，而不是甲。在日本的行政法上，委任这一法律手段既适用于行政机关之间，也适用于行政机关与行政主体以外的私人之间，前者在行政官厅法理中研究，后者则作为“委任行政”单独予以讨论。就权限委任的法律形式而言，既可以由法律直接予以明确规定，也可以基于法律的根据以指定行为作出。
尽管德国、日本法上并不存在与我国完全等同的行政授权概念，但都客观存在着由行政机关通过授权以实现职权转移的法律制度，并得到了学理上的认可。只不过由于各国政治体制不同、行政主体制度不同、学术理论上类型化的标准不同，行政机关的授权往往被置于不同的概念或范畴内加以研究和讨论。域外学界及法律制度对于行政机关自主授权的肯认，对我国“行政机关授权说”的发展与理论构建具有重要的参考价值。其中最重要的就是：在组织法层次划定行政机关的权限之后，行政机关基于实际行使权限的经济性和效率性考虑，仍旧在行为法层面存在转移职权的现实需要；行政机关的授权作为职权转移的一种重要形式，其实际上是组织法层面管辖权恒定原则与行为法层面行政任务执行、行政职权行使之间调和妥协的制度产物；行政机关依法进行职权转移是管辖权法定或职权法定原则的例外，而非悖反。
（三）“行政机关授权说”与实践发展的契合
将行政机关授权作为一种独立的职权转移机制来认识，不仅是理论上的倡导，同时是我国行政实践发展和国家治理体系建设的现实需要。
在我国，立法和行政实践中很早就已存在行政授权的法律现象。例如，为了简化部分外商投资开采矿产资源的审批程序，2000年原国土资源部就曾根据《矿产资源开采登记管理办法》第3条第3款的规定，以通知方式授权由省级地质矿产主管部门审批、登记，换发、颁发采矿许可证。从国土资源部的授权中，我们可以明显看到职权转移的特征。但在过去很长一段时间内，行政机关的授权并未得到学界足够的理论重视。
近些年来，立法者旨在通过行政机关授权实现职权转移的意图更加明显，有关行政机关授权的立法和实践也在逐渐增多。比如，前文提到的在土地管理改革中，2019年《土地管理法》第44条第3款对“农转建”审批主体的松绑，使得审批主体扩容至原批准土地利用总体规划的机关及其“授权的机关”，为行政机关另行授权提供了法律支持，为地方人民政府更大用地自主权提供了法律空间。福建等地正是据此通过行政授权开展的土地审批权下放改革。在开发区建设中，开发区管理机构的行政职权既可以由法律、法规直接赋予，也可以通过有权行政机关的行政授权而获得。比如，《广西壮族自治区开发区条例》（2020年）第24条第1款规定：“对自治区、设区的市人民政府派出的国家级开发区管理机构，自治区人民政府可以依照法定程序赋予其设区的市级经济管理权限，并可以根据改革发展需要，对符合条件的依照法定程序赋予其部分自治区级经济管理权限。”
行政机关授权不仅在实体法上取得了重要的发展，同时也引起了行政诉讼被告确定规则的变化。2018年《行诉法解释》第21条按照以“批准设立的部门标准”为主、辅以“设立的规范依据标准”的方式，对开发区管理机构及其职能部门的被告资格作了规定。对于国务院和省级政府批准设立的，开发区管理机构和职能部门均具有被告资格。对于非国务院和省级政府设立的，无论是开发区管理机构作出的还是职能部门作出的，均由开发区管理机构作被告。开发区管理机构没有行政主体资格的，则以设立该机构的地方人民政府为被告。有学者曾质疑，按照法律法规规章授权的理解，后两种情况的逻辑比较清楚，但为何国务院和省级政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门也具有行政主体资格并成为行政诉讼的适格被告？笔者认为，2018年《行诉法解释》第21条之所以认可国务院和省级政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门的行政诉讼被告资格，原因在于其认可了国务院和省级政府行政授权的法律效果。从法律效果上来看，行政授权与法律法规规章授权是一致的，无论是行政授权中职权转移至被授权主体，还是法律法规规章授权中法律将特定权限授给被授权主体，最终责任均由被授权主体承担。这样一来，实践当中，即使国务院和省级人民政府批准设立的开发区管理机构和职能部门没有取得法律法规的直接授权，仍旧可以在法定权限（被授予权限）内作为行政主体，并成为行政诉讼的适格被告。开发区管理机构及其职能部门能够在行政诉讼中成为适格被告，体现了行政诉讼被告资格确定标准的多元化，更反映了目前最高人民法院对于高位阶行政机关授权法律效果的认可。
改革推动着行政法学理的革新。在此意义上，将行政机关授权作为一种独立的职权转移机制加以研究，并非单纯的理论设计，而是对于我国行政机关授权实践发展的理论回应。“行政机关授权说”将行政机关授权同法律法规规章授权区别开来，不仅有利于更简便地指称实践中相应的法律现象，也有利于契合并指导目前行政授权的实践活动。
四、行政授权的体系定位与制度构造
要想发挥行政授权其应有的法律功能与价值，就有必要从理论上准确认识行政授权在我国行政职权配置制度中的体系定位，把握好行政授权与职权设定、法律授权、行政委托等相关制度之间的关系，厘清行政授权的制度构造。
（一）行政授权的体系定位
1.行政职权的配置方式
行政职权配置方式的法律构造不同，其发生的法律作用和实现的法律目的也不同。根据法律构造的不同，可以将我国行政职权的配置方式分为职权设定、法律授权、行政授权、行政委托。
职权设定是指行政机关在组织成立之时，宪法、组织法或者有权机关通过机构设置行为为该行政机关设定其固有行政职权的法律制度。在我国，对于国务院以及地方各级人民政府而言，其组织成立的根本依据在于宪法和组织法。基于宪法和组织法的形成作用，国务院以及地方各级人民政府在其成立之初便享有天然的行政职权。国务院各部门、地方各级人民政府的职能部门，以及其他一些比较特殊的行政机关或机构，其职权取得的方式并非完全是组织法或正式立法文件，也可以是有权机关作出的以“三定规定”为代表的机构设置行为。这种机构设置行为也具有职权法定的效果，行政机关借此得以产生并获得法律上的主体资格和行政权能。职权设定同行政机关或行政机构的成立具有密切联系。从组织法角度而言，职权设定是国家行政权的初次配置，具有行政职权取得的初始意义。行政职权的初次设定，确立了国家行政机关的法律地位。也正因为如此，职权设定的对象总是行政机关，而非行政机关以外的其他主体。
法律授权是立法者通过法律、法规、规章将行政权直接赋予本不具有该项职权的行政机关，以及本不享有行政职权的行政机关内设机构、派出机构和其他组织。行政机关的职权有固有职权和授予职权之分。行政机关在其组织诞生之初便享有特定的固有行政职权，在其组织成立之后，立法者也可能通过法律、法规或者规章另行赋予该行政机关以新的职权。比如，2021年《个人信息保护法》第61—65条就个人信息保护事项对国务院网信部门的授权。此外，行政机关内设机构、派出机构和其他组织本身并非行政主体，只有获得法律、法规或者规章的授权，才能成为行政主体，并能够以自己的名义实施行政行为。在行政职权配置体系中，法律授权基于其立法权的形成作用，不仅在职权设定的基础上新增了行政职权的类型和数量，同时也扩增了行政主体的范围，使原本不是行政主体的主体，也能够通过法律授权成其为行政主体。值得注意的是，在行政法一般原理上，对于行政机关来说，无论是固有职权还是授予职权，均被称为行政机关的法定职权，因此，行政诉讼法上的“法律、法规、规章授权的组织”仅指法律授权中对非行政机关的授权。
行政授权是指行政机关基于立法者有关授权的许可性规定，通过作出授权行为实现职权转移的一种法律制度，其法律效果在于使被授权主体获得原本不享有的行政职权，并以自己的名义实施行政行为，自行承担法律后果。行政职权不仅包含了行政机关对外享有的法律上的支配力量，还包含了法律对行政机关自身的拘束，即依法行使权力的职责。按照职权法定原则和法的安定性原则的要求，行政机关无论是通过职权设定还是法律授权而取得相应职权后，一般禁止其将自身职权再行授出。但“禁止转授权”的核心在于强调行政职权的稳定性，禁止行政机关恣意转授。作为例外情况，如果立法者基于行政治理复杂性、职权转移便捷性考虑，立法上难以直接确定行政职权的重新配置，于是作出允许行政机关再行授权的规定，那么行政机关的转授行为就获得了法律上的合法性。行政机关在作出行政授权时，必须遵循立法者对于行政授权所设定的规制性要求，否则便可能导致授权无效，无法产生授权的法律效果。
此外，与行政授权相近的手段还有行政委托，在此一并讨论。行政委托本质上属于行政职权的代为行使，是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要，自行决定将其某项行政职权委托给其他主体，受委托主体以委托者名义行使该行政职权，实施行政行为，并由委托者承担法律后果的法律制度。行政委托是否转移职权，学界尚有争议，但共识认为，行政委托只导致事实判断权的转移，并未转移委托机关的职权。
2.行政授权与其他职权配置方式的界分
行政授权作为一种职权转移机制，具有独特的法律构造，既不同于职权设定，也不同于法律授权和行政委托。
首先，行政授权不同于职权设定。从职权配置意义上讲，职权设定是组织法意义上的行为，具有行政职权配置的初始意义，其目的在于将行政组织内部细分化，明确行政组织内部构成单位的组织关系、权限内容及权限边界，防止出现机关间的职权冲突；而行政授权则是行政职权的重新配置，行政授权的职权转移更侧重于行为法层面，以为被授权主体作出特定行政行为提供职权支持的法律保障为目的。此外，职权设定的主体是宪法、组织法的立法主体以及有权作出机构设置行为的立法机关和行政机关，而行政授权的主体只能是经法律、法规或规章许可其授权的行政机关。
其次，行政授权不同于法律授权。作为授权的一种法律机制，二者在授权效果上基本一致，即均由被授权主体以自己的名义行使行政职权，实施行政行为并自行承担法律后果。但二者也存在显著的差异。第一，立法者在法律授权与行政授权中扮演的角色和作用不同。法律授权是“由法律、法规、规章授权”，而行政授权则是“根据法律、法规、规章授权”。也就是说，法律授权中，立法者经由法律的形成作用直接将特定行政职权赋予有关主体，被授权主体的职权取得直接来源于立法者的意志。这样，就可以将法律授权称之为“法定授权”，而将行政授权称之为“意定授权”。而在行政授权中，立法者仅仅作出了有关授权的许可性和规制性规定，行政授权的成立及其法律效果的产生，并不直接取决于立法者的意志。第二，法律授权是从立法权产生行政权，是行政权量的增加，行政授权则并不增加行政权的量，而是实现了行政职权从一个主体向另一个主体的转移。
最后，行政授权也不同于行政委托。行政授权与行政委托其法律效果的发生虽然均取决于行政机关的特定行为即授权行为和委托行为，但是行政授权本质上属于行政职权的转移，而行政委托本质上则属于行政职权的代为行使。“行政委托的制度设计，本身就意味着行政机关保留着对行政职权的支配，而非彻底的职权转移。”简单来说，“行政授权是行政主体是否转让自己行政职权的问题，而行政委托是行政主体是否亲自行使自己行政职权的问题”。在行政授权法律关系中，被授权主体实施行为只能以自己名义进行，行为的法律效果也归属于自己；而在行政委托法律关系中，被委托主体实施行为只能以委托主体的名义进行，行为的法律效果归属于委托主体。
（二）行政授权的制度构造
厘清行政授权的制度构造，不仅能够明确行政授权的基本要件，进而也能够为其确定一种体系化的约束机制。
1.明确的授权法律规范
首先，行政授权应当有授权法律规范的依据。行政授权是对原管辖权法律秩序的变更，因此需要获得法律上对其授权的许可。授权法律规范是行政授权的规范基础。基于法治国家的法律优位原则，“管辖权依法规设定后，非经法规之明文授权，行政机关不得擅自以行政行为更改法规制定者之意志”。法律关于管辖权的规定，具有法律上的拘束力，行政机关不仅不能侵犯其他机关的管辖权，也不能擅自放弃其自身的管辖权。否则，便违反了职权法定的要求。职权法定体现了法律优位原则在行政权转移问题上的拘束力和支配力的优越性，但行政权并非一概不能转授，立法者有关行政机关管辖权的分配和行使仍旧存在相对自由的形成空间。换句话说，职权法定体现的是立法对行政的拘束，而非对立法本身的拘束。因此，立法明确规定行政机关可以自行将行政权授予其他主体行使时，并非对职权法定的违反，而是职权法定的例外。
其次，授权法律规范应当是明确的。“基于职权法定原则，行政职权的内容和边界及其行使主体都是由法律明确规定的。”为了避免行政机关恣意授权，授权法律规范也应当对授权主体、授权的事项范围、被授权主体、授权的条件等内容加以明确规定。行政授权的授权法律规范与法律授权不同，法律授权中，法律一经生效，授权关系即告生效，被授权主体便获得立法者所授行政权；行政授权中的授权法律规范则仅是立法者规定行政机关可以授权，并对行政授权的要件和程序作出要求，此时授权关系尚未成立。实践中，授权法律规范的明确性要求不能一概而论，立法者有的对授权的要素规定比较详细，有的则相对概括。立法者对于授权要素规定得愈明确，行政机关的授权裁量空间愈小。
再次，授权法律规范的位阶应与原权限分配规范位阶相当。作为职权法定的理论基础，法治国家中的法律优位原则强调法律是国家意志最强烈的表现形式，“以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志；法律只能以法律形式才能废止”。也就是说，在行政授权可否的问题上，只有初始分配的立法者才有权力决定行政职权的初始分配秩序。因此，作为行政授权法律基础的授权法律规范其法律位阶必须与原权限分配规范属于同一等级或者保持相当。授权法律规范可以与原权限分配规范在同一份法律文件中一并作出，也可以以单独的法律文件另行作出。授权法律规范的位阶相较于原权限分配规范，之所以是相当而非一致，是因为实际中授权法律规范的制定也存在立法授权的空间，其原理在于法律作用力的转让。通常而言，法律的作用力只能由法律本身发生，但特殊情况下，法律也可以向下位法规范转让其作用力，“法规命令或甚至一个具体措施也可通过法律而被授予这种能改变旧的法律规定的能力”。因此，“倘若上位法规明文授权下位法规得就权限转移与否予以自由形成者，则以授权法规作为管辖权移转之法规依据，则原则上可认为授权法规之位阶尚属相当”。但如果下位法关于行政授权的规定缺乏上位法依据时，便不具有合法性，不能作为行政授权的授权依据。
2.有权行政机关作出具体授权行为
行政授权法律关系的建立，需要由有权行政机关作出具体授权行为。
首先，从立法实践来看，行政授权的有权行政机关主要包括两种情形：第一种情形是，原管辖权机关。原管辖权机关授权是指行政机关根据授权法律规范将自身拥有的特定行政职权授出。其所强调的是，“授权机关必须拥有作为授权客体的职权，谁也不能授出本身所没有的职权。”第二种情形是，法律所允许的行政权相对集中和执法权下沉制度中的授权机关。在《行政处罚法》第18条、《行政许可法》第25条、《行政强制法》第17条规定的行政权相对集中制度中，有权行政机关可以决定一个行政机关行使有关机关的特定行政职权。在《行政处罚法》第24条规定的执法权下沉制度中，有权行政机关根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。与第一种情形中原管辖权机关不同，行政权相对集中和执法权下沉制度中的有权行政机关其本身事先并不直接行使所授出职权，而是被法律赋予了一种对下级机关行政职权灵活调整权，是一种特殊的授权权限。在行政权相对集中和执法权下沉制度中，尽管授权机关并不像第一种情形中的原管辖权机关那样事先直接行使该特定职权，但是由于被立法者赋予了与原管辖权机关相同的授权权限，授权的法律效果也与原管辖权机关授权一致，所以可以被视为一种特殊的行政授权。
其次，作为一种意定授权，行政授权机关的意志表现为具体的授权行为。目前，我国尚未制定统一的行政程序法，散见于各法律文件中的授权法律规范亦未明确规定行政授权机关应当以何种法律形式作出授权行为。实践当中，大量存在享有行政立法权的行政机关以决定形式作出的授权。那么，这种授权究竟是法律授权，还是行政授权？显然，单纯按照正式法与非正式法的标准并不足以区分二者，因为很多时候，从实质标准上很难区分非正式法（即无名规范）与正式法（即有名规范）在规范内容上究竟有何区别。理论上，可以尝试从两个方面进行鉴别。第一，判断特定行政职权的逻辑转换关系。如果行政机关是直接通过其自身的行政立法的形成作用直接将特定行政职权赋予有关主体，属于法律授权，法律授权增加了行政职权的总量；如果行政机关是经由该决定将自身行政职权转移给有关主体，则属于行政授权，行政授权并未增加行政职权的总量。第二，看是否存在授权法律规范。行政授权法律关系的产生过程中，既需要授权法律规范也需要具体的授权行为，行政授权行为以授权法律规范的存在为前提，是以授权法律规范为依据作出的，而法律授权则并不需要先在的授权法律规范，自身便可经由立法权产生行政职权。
3.职权转移的法律效果
从法律效果上来看，行政授权一旦生效，所授职权即从授权主体转移至被授权主体，被授权主体享有并行使该职权，独立承担行使该职权的法律后果，自负其责。
首先，转移的职权只能具有可转移性才具有合法性，职权一旦转移，原管辖机关相应的公物保障也应一并转移。行政机关凭借其所承担的行政任务与享有的行政职权才具有其所独立存在的组织法意义。基于行政授权行为，授权机关与被授权机关在原有的组织法关系上新成立了公法上的授权法律关系。就行政权的初始配置而言，行政机关的组织法地位是法律赋予其相应行政职权的重要因素。如果原管辖机关尽数将法律所赋予其的职权转移出去，势必危及甚至架空原管辖机关在组织法上存在的独立意义和价值。因此，行政授权所转移的职权必须具有适合授权的性质。此外，在行政权的初始分配秩序中，行政机关的法律职权及其所享有的公物保障与其所承担的行政任务相适应。但行政授权引起了行政职权的转移，行政职权从原管辖机关转移至被授权机关，行政任务也随之转移，那么原管辖机关也应当就该职权所享有的原公物保障一并转移。当然比较经济的方式是，被授权机关因执行被授与职权而发生的费用也可以由原管辖机关承担。
其次，应当否定授权保留。从行政组织法的角度看，“行政主体的行政权受主管事务、时间、地域和级别等因素的制约”。法律正是通过主管事务、时间、地域和级别等因素划定行政主体之间的权限分工，以避免管辖权冲突。如果允许原管辖机关作出附保留的行政授权，则必然会引起两个机关对同一事务均享有管辖权的冲突现象，进而出现争权诿责现象。因此，基于避免管辖权冲突的考虑，应当否定授权保留。否定授权保留，并不意味着一并否定授权机关的监督权和收回权。在行政授权的法律关系当中，被授权主体不仅享有被授予权力的权利，也有行使的义务，“未经授权主体同意，不得擅自停止执行，其执行并应尽到善意的忠诚义务”，“被授权人有接受授权人（法律）监督的义务”。因此，当被授权主体未能有效行使被授予权力时，或者基于法律上的其他正当事由，授权主体有权收回授权。收回授权后，该权力重新回归授权主体。
4.作为一种内部法律关系
行政授权主要是授权主体针对被授权主体所作出的法律行为，具有明显的内部性。尽管对于行政相对人而言，基于行政授权的转移，与之发生关系的行政机关发生了变化，但就授权行为而言，授权主体并不直接同相对人发生关系，所以行政授权行为并不能直接成为行政诉讼的对象。在“甄玉贵案”中，甄玉贵等三人认为《北京市海淀区人民政府关于授权北京香山旅游文化发展有限公司为香山地区改造主体的函》（海政函〔2013〕256号）内容和形式违法，遂提起行政诉讼。最高人民法院认为，案涉授权行为即海政函〔2013〕256号文“系确定建设项目开发建设的实施主体，并未直接影响甄玉贵等三人的合法权益。房屋征收实施单位的性质并不必然导致被征收人的合法权益受损，如在征收过程中侵犯了被征收人的合法权益，可以另行通过合法途径寻求救济”。
虽然授权法律关系具有很强的内部性，但行政授权所带来的职权转移仍旧会形成一定的外部法效力。这种外部效力不仅影响同一行政事务与相对人发生关系的行政机关的变更，也影响到相对人权力救济的审级利益。基于程序正当原则的考虑，行政授权应当遵循特定的公告程序。授权公告的内容应当包括授权主体、被授权主体、授权事项、授权依据等信息。行政程序不仅具有技术层面的意义，同时也具有价值层面的意义，它不仅是实施行政行为应当遵循的方式和步骤，同时也是对实体结果正当性的保证。行政机关管辖权初始分配秩序中，行政职权往往来源于法律、法规或规章的设定，公民经由立法公告得以知悉相应行政事务的管辖机关。如果行政授权未经公告，公民对于行政事务的当前管辖机关将无从知晓。因此，公告程序应当作为行政授权的生效要件，未经公告周知的行政授权，不发生法律效力。按理说，被授权机关由此作出的行政行为因不符程序要件而罹患瑕疵，可能构成无效或可撤销。但在我国行政诉讼法制度上，程序瑕疵的行政授权，则可能转致为“委托”，按照委托的机制确定被诉行政行为的责任归属。
结 语
伴随着国家治理能力和治理体系现代化的推进，现代国家治理对于行政任务执行的效率性、经济性需求不断提高。在行政权采取高度精细化的分工合作的组织方式中，行政权能否在民主与法治的框架下有效流转，是当前行政权力下放、执法重心下移改革中新的时代课题。根据法律的许可性规定，行政机关便可将特定职权授予其他主体，行政权力也从一个机关被转移至另一个机关。行政职权转移后，由被授权主体行使该职权，并自负其责，也体现了行政法治中权责一致的基本原理。相较于以往实现行政权力变动的法律修改方案或者机构改革方案，以行政机关为主导的行政授权显然更为经济和便捷。所以，基于我国当前行政实践发展和国家治理体系建设的现实需要，有必要从理论上对行政机关自主授权的法律现象予以独立认识和重新评价，也应当明确行政授权是一种由行政机关通过自主授权实现职权转移的独立法律机制。
本文原载《法学家》2023年第3期