姜彩熠：业主原告资格惹争议，建议撤销或废止行诉法解释第十八条

文/盛学友

2024年4月2日，海南彩熠律师事务所主任姜彩熠和该所张玲玲律师，将“请求撤销或废止最高法院行政诉讼法解释第十八条”的建议书，寄往全国人大常委会和最高人民法院。

姜彩熠律师代理了六位业主作为原告起诉镇政府的两起行政诉讼案，一个是请求确认镇政府公告解散业委会筹备组的行政行为违法，一个是请求撤销镇政府对业委会不予备案的决定。

“结果是，两起案件，三审三败’，这两起行政诉讼案的具体承办律师张玲玲接受笔者采访时说，官司之所以接连败诉，“是最高法院行诉法解释第十八条规定导致的”。

姜彩熠对笔者说：“三级法院认为，原告没有‘双过半’业主的联名授权，不具有原告资格，因此驳回起诉。现已申请检察院抗诉，检察院已正式受理，但因为有第十八条规定，抗诉纠正的可能性不大。”

姜彩熠、张玲玲所说的第十八条，指的是，自2018年2月8日起施行的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第十八条（以下简称第十八条）。

姜彩熠、张玲玲认为，“第十八条规定，限制了业主的行政诉讼权利，侵害了公民法定的诉讼权利”。

为此，姜彩熠和张玲玲两位律师上书全国人大常委会，请求撤销或者废止最高法院关于行诉法解释第十八条规定。

第十八条一共有两款规定：

第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”

第二款规定：“业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”

六位业主起诉镇政府两起行政案件接连败诉，引发了姜彩熠律师对第十八条的思考。

姜彩熠认为，第十八条设置“前置程序”和“双过半”条件，没有法律依据。

笔者对其观点有些疑惑。

姜彩熠对笔者进一步解释道，物业法规中关于“三分之二”和“双过半”的规定，是关于小区业委会选举和小区重大事项决定的规定，与原告诉讼主体资格没有直接关系。作为公民，作为业主，只要认为政府的行政行为侵犯其合法权益，或者认为行政行为与本人有利害关系，就有权提起行政诉讼，就具备了原告主体资格，完全可以用自己的名义提起诉讼。

“为什么非要等业委会先诉讼呢？为什么要‘双过半’呢？所以，第十八条设置的两个‘门槛’，对原告主体资格的限制，没有法律依据。”姜彩熠说。

“第十八条对原告主体资格的限制，不仅没有法律依据，而且与行诉法规定相抵触，且不符合全国人大关于行诉法的立法本意，缩减了行政诉讼的受案范围，抬高了行政诉讼的立案门槛”，姜彩熠告诉笔者，“该规定导致的一个后果是，对政府涉及小区业主集体利益的行政行为，作为小区的业主，很难进行诉讼监督”。

笔者问：“第十八条和行诉法具体哪些规定相抵触呢？”

姜彩熠回答：“经过思考，我总结出，第十八条与行诉法和国家政策存在五个方面的抵触。”

紧接着，姜彩熠向笔者娓娓道来——

第一，与《行政诉讼法》第二条规定相抵触。

行诉法第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”。

姜彩熠介绍，该条既是对行政诉讼受案范围的规定，也是法院对行政机关行政行为的监督范围，既体现了对公民、法人和其他组织合法权益的保护，也体现了宪法规定的公民的监督权利。

“只要公民或法人及其他组织，‘认为’行政机关行政行为侵犯其合法权益，就可以原告身份提起诉讼，法院就得进行实体审理。姜彩熠对“认为”两个字加重了语气，说：“这条规定，说明受案范围对原告资格的‘门槛’是很低的！”

依据《行诉法》第二条的规定，姜彩熠认为，其代理的两案业主，完全有资格对镇政府的两起行政行为提起诉讼，因为镇政府的两起行政行为，是针对小区全体业主作出的，六位业主作为行政行为的相对人之一，认为政府《决定》行为侵犯其合法权益，当然有权提起诉讼。

“但是，按照第十八条规定，作为行政行为相对人的六位业主，却因为‘双过半’问题，变成了‘无权’提起行政诉讼”，姜彩熠据此认为，第十八条与行诉法第二条明显抵触，“不管该司法解释的本意如何，但是在司法实践中，却实实在在地剥夺了业主作为原告的诉讼监督权利”。

第二，与《行政诉讼法》第二十五条规定相抵触。

行诉法第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。

姜彩熠对笔者进一步解释道，根据该规定，具有原告资格的主体，一是行政相对人，二是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。简单通俗地讲，原告主体就是与行政行为的“相对人”和“相关人”。

从该规定看，“相关人”的范围非常宽泛，只要与行政行为“有利害关系”，“认为”影响其合法权益了，就具备了原告主体资格。

姜彩熠分析上述两起案件六位业主诉讼资格问题时对笔者说，六位业主首先是镇政府行政行为的相对人，当然，该行政行为的“相对人”包括了该小区全体业主，六位原告在其内。

如果依据行诉法第二十五条规定，六位业主完全具备原告主体资格。但第十八条先是规定了“前置程序”，即要求业委会先起诉，又规定了“双过半”的“限制程序”，即专有面积过半或总户数业主过半。

这样的规定，实际上是对涉及到小区“共有利益”的行政行为，剥夺了作为业主的原告主体资格。原告业主作为公民，无法提起行政诉讼。

“为什么？”笔者问。

姜彩熠说：“因为，在实际生活中，原告作为小区全体业主中的一位业主，很难或者说不可能组织‘双过半’业主联名。如果真有能力组织‘双过半’业主联名，就不用提起行政诉讼了，干脆直接重新召开业主大会，再选一次，反而更省事、更便捷。”

第三，与全国人大关于《行政诉讼法》立法本意相抵触。

姜彩熠律师向笔者简单介绍了《行政诉讼法》出台的情况：

我国的行政诉讼，可以讲是新生事物，建国很长时间没有行政诉讼，改革开放和打造法治政府的要求，全国人大出台了《行政诉讼法》。

行诉法从无到有，从不完善到逐步完善，经历了一个很长的发展过程。但有一个趋势不容否认，就是行政诉讼的受案范围，由“窄”到“宽”，行政诉讼的“门槛”不断降低。

比如，过去仅对具体行政行为，才可以提起诉讼，修改后的《行政诉讼法》则取消了“具体”，放宽了原告诉讼的范围。

不仅如此，行诉法还明确规定，只要“认为”行政行为侵犯其合法权益，当然，实际上不一定侵犯到其合法权益，就有权提起诉讼。

姜彩熠说，他代理的业主状告镇政府案件中，六位原告（业主）认为镇政府的两个《决定》，侵犯了其合法权益，完全具备了行诉法规定的原告诉讼资格。

行政诉讼受案范围由“窄”到“宽”、提起行政诉讼的“门槛”逐渐降低的发展趋势，不仅有利于公民、法人或其他组织通过行政诉讼，对政府行政行为进行有效监督，而且还有利于司法机关对行政行为进行依法审查，“这是全国人大制定和修改行诉法的本意，但是，第十八条给小区业主提起行政诉讼设置了两道‘门槛’，而且还很难逾越”，姜彩熠告诉笔者，“这个‘门槛’的设置，与全国人大立法本意相抵触”。

第四，与行诉法解释初衷相抵触。

涉及居民小区物业的行政行为逐渐增多，小区业主的法律意识也越来越强，侵犯小区业主合法权益的行政行为增多，这是生活中一个现实问题。

姜彩熠向笔者连着说了“三个早就”：“上述两起案件，如果没有第十八条，就可以进行实体审理，六位原告早就胜诉了，镇政府违法行政行为早就纠正了，小区全体业主的合法权益早就得到保护了。”

姜彩熠说，第十八条设立本意，是维护业主合法权益——在业委会不起诉的情况下，规定业主可以提起诉讼。

姜彩熠话锋一转：“但是，在实践中，适用第十八条，社会和法律效果，却有悖初衷”。上述两起案件，由于第十八条的规定，不能进入实体审理，六位原告“三审三败”。

姜彩熠不无遗憾地说，六位原告虽然向检察院提起了抗诉申请，但是有第十八条在，估计结果是“四审四败”，“所以，第十八条不仅与全国人大关于《行诉法》立法本意相抵触，也有悖最高法院自己制定行诉法解释的初衷”。

第五，与国家有关政策相抵触。

通过代理六位业主起诉镇政府乱作为和不作为这两起案件，姜彩熠律师对物业管理条例及国家相关政策，有了更全面的了解和更深刻的理解。

姜彩熠告诉笔者，党中央、国务院和各级政府，为了鼓励、支持居民小区成立业委会，陆续出台了很多规范性文件，目的是方便组建成立业委会，以更好地加强小区自治和管理。

姜彩熠介绍了一些具体政策的变化，比如，对组建成立业委会的“门槛”一再降低，过去必须有20％的业主联名申请，才能组建筹备组，启动业主大会工作。现在，只要有一位业主申请，就可以启动业主大会筹备工作。

再比如，过去，只有召开业主大会，并当场选举投票，才能成立业委会。现在，除了召开业主大会直接投票外，还可以网上投票、微信投票、手机短信投票、邮寄投票等多种渠道，“国家和地方政府出台这些措施，都极为方便成立业委会”。

另外，国务院文件相关还明确规定，业主申请组建业委会，当地政府必须派专人担任筹备组长，具体指导组织成立业委会。

姜彩熠说，国家陆续制定出台的相关政策说明，成立业委会的条件，由“窄”变“宽”；成立业委会的“门槛”，由“高”变“低”，“但是，第十八条的规定，明显与国家鼓励、支持业委会成立的政策相抵触，从一定意义上讲，不利于业委会的组建和成立，限制并阻碍了业主依法行使权利”。

姜彩熠向笔者多次提到的他和张玲玲律师代理的六位业主起诉镇政府案件，指的是海南省陵水黎族自治县英州镇政府解散清凤海棠长滩一期住宅小区（以下简称小区）业委会筹备组及对筹备组申请业委会备案不予登记备案而分别提起的乱作为和不作为行政诉讼。

通过姜彩熠、张玲玲律师的介绍，以及三级法院作出的行政裁定书，笔者基本还原了小区业主大会筹备组及选举业委会相关情况——

经英州镇政府同意，2022年6月，小区组建业主大会筹备组，并依照程序经公示后，正式成立筹备组。

2022年10月19 日，筹备组向英州镇政府提出申请，将筹备组工作延期至2023年2月19日。

2022年10月20 日，英州镇政府作出答复，同意筹备组工作延期至2023年1月18日。

业主大会延期后，根据陵水县有关规定，小区首届业主大会采取“集体讨论”和“书面征求意见”两种形式相结合的方式召开。

2023年1月15日，召开业主大会进行业委会选举，但由于个别人寻衅滋事，当天业主大会的“集体讨论”夭折，未能如期现场投票选举。公安机关对此已立案查处。

筹备组又及时通过平台投票、微信投票、短信投票、快递投票、固定票箱现场投票等多种形式，向业主“书面征求意见”。

尽管英州镇政府将业主大会召开日期从1月18日提前到1月15日，会期缩短了3天时间，书面征求意见形式还是达到了表决选举的目的，选举结果仍然达到了“两个三分之二”及户数与面积“双过半”的业委会成立条件。

正在外地出差的姜彩熠，在电话中告诉笔者：“可以说，小区首届业主大会目标已实现，参与户数和表决结果符合法律法规相关规定，业委会已依法成立。”

但是，英州镇政府乱作为、不作为，导致筹备组工作化为泡影，业委会因未备案而无法开展工作。

英州镇政府于2023年1月19日作出解散小区筹备组公告，宣布“小区筹备组自行解散”。

该公告载明，小区业委会筹备组于2022年10月20日按照规定时间组织召开首次业主大会会议达不到规定要求，又延长九十天于2023年1月15日召开业主大会会议，还未符合法定规定要求，故宣布自行解散。

筹备组向英州镇政府申请对小区业委会进行备案，镇政府于2023年2 月13日作出答复“不予备案”。

该答复称，小区首次业主大会会议采用海南智慧管家小区服务平台和书面投票方式进行。筹备组在投票后未提供书面征集投票情况，故以服务平台上的票数计算。截止2023年1月15日9时，根据服务平台投票情况汇总，参与投票户数和面积均未达到民法典和海南物业管理条例规定的两个“三分之二”要求，经讨论，决定对小区提交的备案申请作出不予备案决定。

针对英州镇政府上述解散筹备组及不予备案的行政行为，小区六位业主将镇政府诉至法院。

上述两起行政诉讼，经过一审、二审和再审，六位业主均败诉，败诉的理由是，六位业主不具备原告诉讼主体资格，三级法院判案的依据，就是最高法院关于行诉法司法解释第十八条。

姜彩熠认为，对全国所有的业主来说，第十八条是一个“剥夺了公民原告主体资格”的极其不公平的规定，限制了业主（公民）依据行诉法提起行政诉讼的权利，“正因如此，我们才上书全国人大常委会，请求撤销或废止第十八条”。

姜彩熠能够成为执业律师，缘于他被行政机关的频繁处罚。

从沈阳军区机关转业后，2000年年初，姜彩熠办了四家超市。没想到，自超市开业以来，不到三年时间，却被执法检查500多次，还有名目繁多的处罚。

姜彩熠开始自学法律，并于2002年3月取得律师资格，同年9月，他将11家执法行政部门告上法庭，并最终大获全胜。2003年1月4日，中央电视台《新闻调查》报道了该案，时任辽宁省委书记闻世震也作出批示。

通过行政诉讼，不仅可以改变很多人的命运，还可以推动法治进步，姜彩熠“尝到”了“甜头”，他干脆关闭了超市，做起了专业律师，并于2004年开办了自己的律师所。

2003年2月，一位经营高档进口名牌服装的个体户，被沈阳市工商局执法人员扣押、封存了价值30万余元的高档服装，商店也被查封。

这位个体户拿出合法手续，请求解除扣押和封存，请求准许恢复营业，但工商局不予理睬。

5月17日，这位个体户将沈阳市工商局告上法庭，姜彩熠担任其代理人，并打赢了这场官司。

1978年改革开放25年后的2003年，沈阳市工商局处罚上述个体户的依据，却还是《投机倒把行政处罚暂行条例》。

姜彩熠认为，该条例与市场经济体制相悖，已失去存在的经济基础；该条例内容已被相关法律所取代；该条例处罚种类、程序与我国现行的行政处罚法规相抵触，处罚程序违法；特别是，该条例出台，没有法律依据。

为此，2004年1月，姜彩熠上书全国人大常委会，建议撤销或废止该条例。2004年2月，《光明日报》刊发了其建议书主要内容。2005年12月21日，他再次上书全国人大法工委。

2006年，北京月球村航天科技公司因出售月球土地被北京工商局以涉嫌投机倒把为由吊销了营业执照。该公司不服，委托姜彩熠提起行政诉讼。该案在全国引起轰动，笔者也曾写过专题报道，很多法学专家也纷纷发表文章，支持姜彩熠的诉讼意见。

2008年4月18日，国家工商总局发布第31号令，公布了关于废止有关工商行政管理规章规范性文件的决定，废止了《投机倒把行政处罚暂行条例》和《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》。

姜彩熠在办理各种行政诉讼案件过程中，发现工商系统收了20多年的工商管理费，不但不合理，而且还不平等，是对个体工商户的歧视，没有任何法律依据，属于违法收费。

通过大量调查，姜彩熠于2006年夏季写了一篇文章《谁来养活政府？》，寄往全国人大和国务院，同时公开发表出来。

时任沈阳市长陈政高，在刊发姜彩熠该文的《南风窗》杂志上作出批示。该文也被全国各地报刊转载，引起强烈反响。工商总局下发文件，从2009年9月1日起，全国统一停征个体工商户管理费和集贸市场管理费。

沈阳大东区东兴小食品城，大东区卫生监督所每年都要从业户手中收取几百元不等的卫生监测费。业户多次反映要求退款一直未果。业户们找到了姜彩熠。

姜彩熠算了一笔账，仅就小食品城300多名业主，每年每人要交200元的卫生监测费，全年就是八九万元，整个沈阳市业户要交的费用，是一笔天文数字。

为此，姜彩熠代理业户将卫生监督所告上法庭，经过答辩，法院进行调解，就这样，一项长达十几年大范围大金额的违规收费，自姜彩熠代理业户首次诉讼后，整个沈阳市彻底取消了这笔收费，业户也获得了经济补偿。

随后，辽宁省卫生厅下发通知，要求对违规收费自查自查自纠，辽宁省纠风办公开宣布，在全省叫停办理卫生许可证收费。

沈阳某服装公司，是一家经营了20年的民营企业，因为拆迁补偿金额与某区政府未达成拆迁补偿协议，该区政府以会议纪要形式作出强拆决定，将该企业近千平方米的厂房夷为平地。老板起诉至法院，但法院只确认被告强拆行为违法，并未判被告赔偿一分钱。

姜彩熠代理此案后，认为一审判决明显不公。上诉后，经过几次开庭审理，辽宁高院最终采纳了检察院的代理意见，判令被告赔偿服装公司各种损失96万元，此案赔偿数额，成为辽宁省行政诉讼史上国家赔偿的最高记录。

获得了全国十大知名律师称号，被评选为第六届中国十大新闻人物。中国政法大学《行政诉讼法》起草人张树义说，“姜彩熠对《行政诉讼法》的贡献，具有里程碑意义”。

姜彩熠过去较真，现在还是较真，正是因为他的这种较真，才有了他代理的更多的胜诉案例，而这些胜诉的案例，正在潜移默化、或多或少地推动着我国法治的进步。

海南业主起诉镇政府乱作为、不作为的这个“三审三败”的案例，则又成为姜彩熠从中发现法律问题症结之所在的机会，更成为他上书高层建议修改、撤销或废止某些法律条款、司法解释的动力源泉。

姜彩熠告诉笔者：“无论案件成功与失败，都能为国家法治建设添砖加瓦、尽心尽力，我认为，这才是一位执业律师所应该尽力去做的！”

笔者截稿时，姜彩熠打来电话，高兴地说，他已经找到依据，最高法院行政审判庭梁凤云副庭长，在《行政诉讼讲义》一书中，认为业委会成立后未予备案，也可以业委会名义提起诉讼。小区六位业主状告英州镇政府，要求撤销不予备案决定一案，已将原告主体变更为海棠长滩小区业委会，陵水县法院已正式立案受理，小区业主看到了希望。但另一起关于公告解散筹备组的行政案件，仍然无法立案。姜彩熠说，“没有办法，只能盼望全国人大和最高院撤销第十八条之后，解除了对业主原告资格的限制，再重新立案吧”。（文/盛学友）

（盛学友，民革党员，资深法治媒体人。从事法治记者30多年，采访全国两会10多年。作品曾获中央省市级奖项。事迹被央视、经济日报等全国多家媒体报道。）