编者注：推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的大战略，在推动生态文明建设与构建国家空间治理体系中发挥着基础性、关键性作用。《主体功能区优化完善技术指南》于今年1月1日起正式实施，进一步明确了完善落实主体功能区战略、优化主体功能分区，通过市级以下国土空间规划划定功能分区，明确详细规划单元等，自上而下逐级传导，推动主体功能区战略精准落地。
一、主体功能区现实困境
在新时代发展的背景下，原有主体功能区战略格局和功能分区，已不能满足高质量发展和空间治理的现实需求。随着共建“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等战略的部署，对国土空间布局、结构和功能关系提出新的要求，主体功能区战略有待优化。
①政策单元有待细化
空间尺度与协调手段工具是区域协调的基本要素，从空间尺度或区域属性看，主体功能区划分了国家级和省级两个空间尺度。全国层面，突出重点管理对象且不完全覆盖，从两个角度进行了主体功能区类型划分，形成了国土空间开发格局的“四类功能区域”和“三大战略格局”。
主体功能区配套政策采用县域行政单元为政策单元的做法，一定程度上便于依托国家行政区划架构将主体功能区政策传导落实，但也存在县域行政区因为存在明显的内部差异，泛化且异质的县域空间单元无法给政策提供具体抓手的现实问题，导致“区域-要素”缺少传导途径而使得主体功能区战略的刚性控制不足、传导效果有限。
②配套政策待完善
主体功能区战略的实施，需要财政、投资、产业、规划等多方面的政策及考核制度协同发力，但相关配套政策不够完善，缺乏系统性的激励约束机制。部分省级主体功能区规划出台时间滞后于土地利用规划、城乡规划等空间规划，导致土地管理、城乡建设、农业发展等多方面工作均按原规划执行，尤其是土地利用规划、建设用地计划指标分解等与主体功能定位之间的协同性不强。
③空间传导机制不畅
机构改革前，受原规划体系制约，主体功能区规划有国家和省两级，与城乡规划、土地利用规划缺乏衔接，难以传导落地。改革后，虽然建立了“五级三类”国土空间规划体系，并结合全国和省级规划编制，对主体功能区战略格局、功能分区和政策框架进行总体设计，但是如何将主体功能区战略、分区和政策，与规划分区、三条控制线划定、重大项目布局等各类规划工具连贯融通，将主体功能区战略意图逐级落实到每一寸国土，还需建立明确、有效的传导机制。
④协同融合不足
当前，国际经济格局深度调整，全球供应链呈现本地化、区域化等趋势。随着我国人口负增长，区域经济发展分化和部分区域发展动力极化，城乡、南北差距扩大等空间失衡问题突显。区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略之间的协同融合不足，未能充分发挥战略集成效应，缺少参与全球竞争、支撑国内国际“双循环”的新动力源。
二、优化主体功能区策略
①强化顶层设计
将主体功能区战略与国土空间规划体系深度融合，在国家级规划中，明确全国主体功能区战略格局、重点区域、政策方向和制度框架；在重大区域规划中，明确主体功能区综合布局和省际协调要求；在省级规划中，明确省域主体功能区布局、县域功能定位、配套政策和实施机制，因地制宜地确定其他功能类型；在市、县、乡级规划中，落实上级规划确定的主体功能定位，根据实际需要细化主体功能分区，衔接规划分区和三条控制线传导落地。
同时，完善中央层面主体功能区战略和制度实施机制，明确部门和地方职责，加强对重大问题的统筹协调，形成协同推进主体功能区战略的合力。
②优化分区和定位
主体功能分区带来的类型分异与功能差异对于实现空间治理及配套政策的差异化、精准化、科学化具有重要的基础性作用。明确新时期主体功能区战略在国家空间治理体系中的定位和重点任务，全面融入国土空间规划体系，进一步优化战略格局和细化功能分区。
在国家层面，以县级行政区为基本单元，将主体功能区分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类，作为全国国土空间规划的重要内容。在省级层面，省级国土空间规划在全国规划的基础上，根据省内实际，深化、细化所辖县的主体功能区定位，对于拥有城市化、农业发展、生态保护等优势的县（市、区），可将主体功能定位细化到乡镇。
③完善配套政策体系
主体功能区配套政策应因地制宜、因类而异，兼顾省、市、县尺度差异和地方社会经济文化背景差异，突出地方特色，强调政策设计的差异性，推动各项政策的联动互补，关注土地、产业、财政政策与生态补偿、人口、民族等政策的协同配置，促进区域协调发展。
例如，在国土空间开发保护政策方面，对于城市优化发展区，严格控制建设用地规模增长，对土地资源节约集约利用提出更高的目标要求，提高空间利用效率；注重对城镇周边生态用地和农用地的保护，强化永久基本农田阻隔功能，防止城镇发展无序蔓延。
④深化横向协同合作
推进以公平保障发展权、转移建设用地空间为主要内容的区域间空间开发合作，将保障重点生态功能区、农产品主产区发展公平性安排的产业发展用地指标转移到临近重点开发区，发展“飞地经济”，实行园区共建、招商协同、利益分成，在区域协作中促进共赢共享。
⑤强化全周期监督管理
结合国土空间规划监测评估，基于国土空间规划“一张图”，充分利用基础性地理国情监测和国土变更调查成果，结合遥感影像数据、基础地理信息数据、社会经济统计数据等，开展主体功能区实施成效监测评估，建立主体功能区名录动态调整机制。根据主体功能区实施监测评估结果，实施差异化绩效考核，加强考核结果在评优评先、资金分配、干部任用、离任审计等方面的应用，进一步强化全周期监督管理。
总结
推进主体功能区建设是我国从体制机制方面克服经济社会发展与资源环境保护矛盾、推进区域协调发展的有力措施，是统筹区域协调发展的重大战略与制度。深入实施主体功能区战略，严格制度执行、发挥制度效用，推动主体功能区战略精准落地，努力实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的发展目标。