文/日本早稻田大学特聘研究员丁安平
日本央行从诞生之日起，由于所处历史环境的各种原因，一直受到大藏省的控制，一路走来颇为坎坷，经历了风雨之后，终于在某种程度上实现了独立。“央行独立”备受世人瞩目的金融监管体制改革，可以称作是日本金融业和日本央行发展史上的里程碑事件。不过，这次改革并未真正形成日本央行和大藏省之间相互监督、相互制衡的有效金融监管机制和透明的金融监管法制监督体系
日本央行的诞生
在日本明治维新之前的德川幕府时代，日本尚未成立中央银行，当时有一种类似中国钱庄的组织，由富豪商人经营，从事金、银、铜等不同金属铸币的兑换，以及金银的买卖和存款、贷款业务。这个组织被叫作“汇兑组”。该组织与德川幕府的官僚有紧密联系，在德川幕府政权的倒台后也随之相继衰败。明治维新之后，日本政府为实现经济现代化，积极推行移植西方先进科学技术的“殖产兴业”政策，但是由于日本当时国家财政基础极为薄弱，工农业发展水平也非常落后，资金严重匮乏导致无法顺利推行此项政策。
1872年，日本政府下决心改革混乱且脆弱的金融体系，创造良好的资本市场融资的环境，日本政府借鉴模仿美国1864年发布的《国民银行条例》，制定了日本的《国立银行条例》，旨在把银行券的发行统一于国立银行。但是当时日本国内众多的国立银行并非由国家控制，也没有政府投资，导致货币发行权没有控制在国家手里。针对此问题，日本政府试图将银行的经营模式和资本主义的基础组织——股份有限责任的公司制度移植过来。
1877年日本西南战争爆发后，明治政府为了筹集军费而滥发纸币，但是因为无法兑现，导致了严重的通货膨胀、物价飞涨。日本政府为了拯救日益衰败的经济态势，大久保利通的继承人、时任大藏卿的松方正义（1835—1924，后担任日本第四任、第六任首相）基于“制定货币运用之基轴”的思考,在1882年6月推出了《日本银行条例》，同年10月10日日本央行即日本银行在日本东京日本桥成立，日本银行是政府授权成立的法人。
日本央行从一开始成立的时候，即参照了英格兰银行制度。资本额设定为1亿日元，是以政府和私人合股的股份制公司形式。值得注意的是，与我国央行不同，日本央行是一家股份制法人机构。在日本央行股权架构中，日本政府持有55%的股份，私人持有45%的股份。私人股份每年享有5%的红利，但是无权参与银行的经营。
日本央行的利润除了分配红利和公积金以外，都要上交国库。私人股东中包括三井、安田等大财阀。大藏卿松方正义主导了以“纸币整理”为核心的“松方财政”。与此同时，松方正义继承大隈重信的方针，将经营不善的官营企业转为民营,促进民族工业振兴，加速日本融入世界金融市场，这些措施带来的影响都极为深远。
根据《日本银行条例》，对日本央行的主要业务内容有了明确规范，这里需要注意的是，日本央行在成立之初是具有商业银行职能的。日本央行的业务内容包括以公债为担保的贷款、贵金属买卖和存款业务以及票据贴现业务等，但是禁止持有股票和以不动产股票为担保的贷款业务。除此之外，还有代理国库和发行可兑换银行券的业务。
与此同时，根据当时的社会经济发展需要，还先后成立了商业银行和储蓄银行，以及专门经营长期金融业务及外汇业务的特殊金融机构，积极为民间各类新型企业提供资金，促进国家工业发展和产业振兴。日本央行的成立是日本经济金融发展史上里程碑式的标志性事件，意味着日本中央银行制度和货币统一体系的建成。自此，日本现代金融制度在法律上日益趋于完善，世界三大金融中心之一的东京金融市场的根基初步形成。
日本央行设总裁一名、副总裁一名，总裁由天皇任命，副总裁奏请天皇任命，设理事四名。日本央行的首任总裁和副总裁均为大藏省官员。理事成员中有来自大财阀三井和安田的成员。由此可见，日本央行从诞生之日起即与日本政府关系紧密，与大藏省（相当于财政部）的关系更是非同一般。
大藏省与日本央行的恩怨
大藏省是日本在明治维新后成立的中央政府财政机构，不仅主管日本财政、税收和金融，而且在制定国家的财政、金融、税收政策上具有重要地位。大藏省从诞生之日起就拥有高度集中权力来管理国家金融事务，日本央行在行政上受大藏省的领导、管理和监督。
表面上看，日本央行具有政策的独立性，大藏省和日本央行共同负责对日本银行业实施监督管理。但是实际上日本央行的独立性比较小。大藏省对日本央行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权罢免权和具体业务监督权，关于再贴现率和货币发行量等重要业务均需要大藏省决定。日本央行只负责一些不重要的边缘工作。
因此，从实质上来看，日本央行已经成为大藏省垄断和操纵日本经济与政策的工具。集金融立法立案和监督检查职能于一身的大藏省，与日本世袭财阀之间关系密切，这种在特殊历史时期形成的畸形权力架构在一定程度上保证了当时社会经济的稳定运行，但是也带来了无法避免的弊端，导致官僚腐败、官商勾结，金融机构不良贷款高企。
由于大藏省拥有相机行事之权，致使日本的金融监管模式缺乏统一的规范，存在拉帮结派、决策不透明及混乱无规则性等致命缺陷。同时，大藏省过大的权力集中也造成了日本央行无法发挥正常作用，对国际、国内金融市场反应迟缓、决策僵化，缺乏敏锐、灵活的应变机制,无法把握经济发展的潮流和机会......
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文章来源：《清华金融评论》2023年5月刊总第114期
本文编辑：王茅