国家文化公园建设是“十三五”和“十四五”时期中央推动的一项重大文化工程，很有创新意义，也迫切需要加强跟踪研究。本文采用祁述裕教授在开化文明论坛所作的《国家文化公园建设的现状、问题和展望》演讲。分为国家文化公园建设现状、国家文化公园建设需要解决“四个不确定”、抓好“三个统筹、一个创新”，实现可持续发展、创意与问题共存、“三个不确定”制约国家文化公园建设、做好“三个统筹”，实现初衷与效果的统一、思考这六个部分。
建设国家公园是世界各国普遍的做法。从1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，100多个国家和地区已建立了1200多个各类国家公园。我国国家文化公园建设是从2017年开始的。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出，依托长城、大运河等重大历史文化遗产，规划建设一批国家文化公园，形成中华文化重要标识；2019年12月，中央印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》；2020年提出建设黄河国家文化公园；2022年年初，国家文化公园建设工作领导小组印发通知，开始启动长江国家文化公园建设。目前是五大国家文化公园建设在同步推进。
国家文化公园建设要做哪些事情呢？简单地讲，就目标来说，是整合文物和文化资源，实现保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究功能，形成具有特定开放空间的公共文化载体，集中打造中华文化标志。具体路径是建设四类主体功能区，分别是管控保护区、主题展示区、文旅融合区和传统利用区。建设方式是中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责。
目前，国家文化公园建设正处在推进过程中，取得了可喜的进展。以长城国家文化公园河北段为例。2020年，河北省《长城保护条例》正式颁布实施。2021年，河北省印发了《实施长城旅游风景道建设的指南》，围绕《建设指南》，推动长城风景道建设。秦皇岛、唐山、张家口等城市正在筹建20段长城风景道，总长度达300公里。承德、唐山市对现有长城风景道进行了改造提升，涉及的长度达145公里。主要选取长城文化元素比较富集、生态环境优美、技术条件相对成熟的地段，完善风景道的各项服务功能。长城旅游风景道建设带动了沿线地区经济社会发展。
跨区域文化合作是国家文化公园建设的一个突出特点。国家文化公园都横跨若干省（区），这就需要打破行政区划限制，实现跨区域文化资源布局和合作。陕西、山西两省共同推进壶口瀑布、乾坤湾创建5A级景区就是一例。壶口瀑布是国家级风景名胜区，为山西、陕西两省共有旅游景区。乾坤湾位于山西省和陕西省接壤处。2021年8月，陕西、山西两省文旅厅研究壶口瀑布和乾坤湾同步共创5A级景区工作，建立联动工作机制，在规划、设施建设、标识标牌、宣传推广、门票销售等方面统一标准、同步推进。
我们在调研中发现，国家文化公园建设也存在不少亟待解决的问题。重点需解决“四个不确定”。
第一，边界不确定
在发达国家，国家公园或国家历史公园都有明确的空间边界，或几十公里、几百平方公里不等。科学界定空间边界是建设国家文化公园的基础。由于相关文件没有明确规定国家文化公园的空间边界，导致各省（区）在制定规划时自行其是。目前突出问题是体量过大。从陕西省编制的《黄河国家文化公园（陕西段）建设保护规划（征求意见稿）》看，仅黄河国家文化公园陕西段的面积就达14.3万平方公里，超过陕西省国土面积的2/3。在如此巨大的空间里建设国家文化公园，其难度可想而知。四个功能区（管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区）建设也存在着边界模糊、界限不清的问题。
第二，文化标志物不确定
文化标志物是国家文化公园的核心要素。国外国家历史公园的文化标志物明确、具体。比如，美国波士顿郊区福吉谷国家历史公园。这家历史公园的文化标志物是美国独立战争时期，美军统帅华盛顿屯兵在此留下的楼房、军营等遗址。由于我国国家文化公园建设方案中没有对文化标志物进行明确的说明，各地在文化标志物的选定和衍生产品开发上也是各取所需。以黄河国家文化公园建设为例。去年10月，河南有关部门经过历时一年的全球征集活动，公布了黄河标志和吉祥物。这项活动很有意义，黄河标志和吉祥物的设计也很有创意。但黄河国家文化公园作为一项国家重大文化工程，黄河标志的设计和确定应该由中央政府有关部门牵头，或得到中央政府有关部门的授权。否则，黄河领域9个省区各搞一套，不利于文化标识的统一协调。
第三，建设资金不确定
国家文化公园建设资金是一个难点。一是资金缺口量大。国外文化国家历史公园的核心功能是保护文化遗产不受损害。尽管国家公园还有休闲游憩、科学研究等功能，但这并不是由国家公园管理机构直接承担。与国外不同，我国国家文化公园要承担推进保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现等建设职责。要实现上述目标，需要数额巨大且可持续的资金支持。二是缺乏稳定的资金来源渠道。发达国家国家历史公园运营主要靠财政支持。如美国建立了以联邦财政拨款为主、特许经营和公私伙伴关系等为辅、经费渠道多元化的资金保障机制。与国外不同，我国国家文化公园建设资金采取的是中央和地方共担的方式。确定重点领域，采取项目制，中央政府提供一定的专项资金，地方政府提供配套资金。地方仍然是项目建设资金的主要承担方。由于国家文化公园多数地处中西部，这些地区经济发展水平不高，大都属于“吃饭财政”，加上受疫情影响，筹措资金能力严重不足，不少地方只能靠举债上项目，增加了当地的财政压力。
第四，责任主体不明确
发达国家国家公园建设有相关法律法规保障，有专门的管理运营机构。以美国为例。美国国会通过了相关立法，设立国家公园局，负责管理国家公园和国家保护区。我国国家文化公园建设尚处在起步阶段，目前尚没有相关法律法规。组织管理方式是由国家文化公园建设工作领导小组统筹，由中宣部、国家发改委、国家文旅部、国家文物局等部委分头负责。名义上每个国家文化公园均有一个部委具体负责，但实际上在部委编制中并无相应的具体负责部门或机构，是由相关司局处室代行组织管理职责。大家都知道，现在中央国家机关的特点是事多人少，这种兼管的方式缺乏稳定性和可持续性。省（区）市也存在同样的问题。
抓好“三个统筹、一个创新”，实现可持续发展
第一，统筹空间边界和技术规范
一是严格界定空间范围。从国外国家历史公园建设经验看，国家文化公园空间范围不宜过大。范围太大会造成文物和文化资源过多、功能区之间过于分散、与行政区划交叉重叠等诸多问题。应通过中央与地方协商、研究机构论证等，将各地国家文化公园的空间面积确定在一个科学合理的范围。二是制定国家文化公园技术规范。制定技术规范是国家文化公园健康有序发展的基础，可参照国家公园的做法。在国家公园建设中，中央出台了《建立国家公园体制总体方案》、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。随后，有关部门又发布了《国家公园设立规范》 《国家公园总体规划技术规范》 《国家公园监测规范》 《国家公园考核评价规范》 《自然保护地勘界立标规范》5项国家标准，为国家公园建设提供了技术指南和依据。国家文化公园的设立、规划、勘界立标、监测和考核评价等，可参照国家公园的做法，做到有章可循。
第二，统筹文物和文化资源
加快对文化资源进行统计、分类、评估。围绕博物馆、纪念馆、重要遗址遗迹、特色公园、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村和街区、文化旅游和复合廊道等七个方面的内容，制定科学的遴选标准和认定程序。其中，文化资源的精准辨析和系统布局尤为重要。
值得一提的是，应拓展对文物和文化资源的认识，防止见物不见人。在建设国家文化公园过程中，不仅应重视考古遗址、古代建筑等文化遗存。还应重视在中华文明史上产生过重要影响的人物、事件，这些人物和事件同样是具有重要意义、重要影响的文化资源。
第三，统筹资金来源
一是设立政府投资基金。国家文化公园建设是一项长期的文化工程，涉及面广，资金需求量大，持续、充足的资金支持是关键。采取项目制，由中央政府提供专项资金支持，这种方式能解决初期建设的资金问题，但缺乏持续性和可预期性。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》，国家文化公园既属于支持基础设施和公共服务领域，也属于支持新兴产业发展内容，完全符合设立政府投资基金的要求。因此，可考虑通过设立政府投资基金，确保国家文化公园建设可持续发展。
二是探索建立文化生态补偿机制。以黄河国家文化公园为例。黄河流域上游如青海省、四川省，当地自然生态条件脆弱，重点是加强文物和文化资源的保护。上述中西部地区经济发展相对滞后，靠当地财政难以实施文化生态保护工程。还要看到，遗产文化资源保护往往跟城区重叠，或占用耕地，与当地居民生产生活存在一定的矛盾。可考虑借鉴生态补偿转移支付的做法，探索建立文物和文化资源生态补偿机制，支持一些重点区域保护中华文脉。
三是鼓励地方政府设立产业发展基金、发行地方债券。在这方面，江苏省已经有了很好的探索。2019年1月，江苏省成立了全国首个大运河产业发展基金——江苏省大运河文化旅游发展基金，重点支持大运河国家文化公园建设和文旅融合发展。江苏省还发行了国家文化公园地方债券。涉及江苏省11个大运河沿线的13个大运河文化带建设项目，涵盖遗产遗址保护修缮、文化旅游融合发展等领域。这些做法值得参考。
第四，创新国家文化公园管理机制
在完善国家文化公园管理机制上，地方也在探索。比如，近年来，为推动长城国家文化公园的有效管理，河北探索体制创新，初步形成了迁安市“文化和旅游局+长城国家文化公园管理中心”、张家口市“长城国家文化公园（长城保护）管理处”等管理模式，增强了长城国家文化公园管理职能。这些探索都很有意义。
最后再谈谈国家文化公园建设对完善政府管理的启示。
国家文化公园建设是一项重大的文化创新，这也给政策设计部门提出了很大的挑战。从国家文化公园谋划过程看，有关部门十分慎重。从2017年国家“十三五”规划提出国家文化公园理念，到2019年中央印发《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，期间经过了一段酝酿和讨论的过程。后来又出台了《大运河国家文化公园建设实施方案》《长城国家文化公园建设实施方案》等。此次《方案》制定有一个特点，就是十分重视专家的意见，每一个国家文化公园都成立了专门的专家咨询委员会，集中专家的智慧。
从实施情况看，国家文化公园建设方案设计总体是好的，但也存在着一些问题。除了前面提到的三个“不确定”之外，还有如，方案未能对各个国家文化公园思想内涵作全面准确的概括，导致各地在实施过程中出现了认识上的困惑或不统一。又如，方案要求，长城、大运河、长征国家文化公园要求到2023年年底基本完成建设任务。黄河国家文化公园也要求到2023年，青海、甘肃、内蒙古、河南、山东等重点建设区建设任务基本完成。从目前各地实施情况看，实现上述目标难度还是很大。此外，我认为，《方案》制定过程也存在着两点不足。其一，相对于如此重大的国家文化工程，方案从制定到出台实施仍稍显匆忙，缺乏更充分的讨论。其二，《方案》是以内部文件的形式发布，不利于社会各界的了解和参与。国家文化公园建设再次说明，广泛听取利益相关方和社会各界意见的重要性。
创意与问题并存
公共政策的初衷都是为了增进公众福祉，但在社会生活日趋繁复的今天，一项重大的公共政策在具体实施过程中，由于所涉因素复杂，往往出现动机与效果不一致，甚至事与愿违的情况。因此，精心设计，周密谋划，力求实现初衷与效果的统一，是当下制定公共政策需要重视的重大问题。国家文化公园建设也不例外。
我国国家文化公园建设突破了国外文化遗产和文化景观类国家公园的做法，将长城、大运河、长征、黄河、长江等体量巨大，具有重要影响的文物和文化资源作为建设对象，致力于打造中华文化重要标志；在思路设计上突破了行政区划和部门的窠臼，注重保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究等多种功能并举，具有很大的创新意义。国家文化公园建设实施以来，各地在推进过程中取得了许多可喜的进展，但也暴露出不少问题。如何完善国家文化公园建设值得深入研究。
“三个不确定”制约国家文化公园建设
笔者在调研中发现，从各地实施情况看，国家文化公园建设存在的问题可概括为“三个不确定”。
第一，空间边界不确定
科学确定空间边界是建设国家文化公园的前提和基础。国外无论自然类国家公园，还是文化遗产和文化景观类国家公园，都有确定的空间边界，而长城、大运河、长征、黄河、长江五大国家文化公园建设方案均没有规定明确的空间边 界。究其原因，笔者认为，这五大文化公园历史和文化脉络复杂，难以在短时间内准确界定，只能模糊处理。这种处理办法虽然有利于各地因地制宜，但也导致各地制定规划时自行其是。各地在制定当地国家文化公园建设规划时，出于平衡所辖地区的需要，普遍出现了公园体量过大的情况。以黄河国家文化公园陕西段为例。2021年6月，陕西省发改委编制的《黄河国家文化公园（陕西段）建设保护规划（征求意见稿）》中显示，黄河国家文化公园（陕西段）面积约14.3万平方公里，超过陕西省国土面积的2/3。在如此巨大的空间里建设国家文化公园，其难度可想而知。
第二，文化标志物不确定
文化标志物是国家文化公园的核心要素。国外文化遗产和文化景观类国家公园的文化标志物大多明确、具体。以美国为例，美国福吉谷国家历史公园的文化标志物是独立战争时期美军统帅华盛顿屯兵于此留下的楼房、军营等遗址。由于我国文物和文化资源极为丰富，且地域性很强，国家文化公园建设方案中并没有对“具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源”进行分类和说明，各地在文化标志物的开发上也是各取所需。比如，作为黄河国家文化公园建设的重要内容，河南省于2021年10月发布的黄河吉祥物由六个被称为“黄小轩、河小洛、宁小陶、天小龙、夏小鲤、平小牛”的卡通形象构成，这六个卡通形象分别源于黄帝文化、河洛文化、仰韶文化、中华龙文化、鲤鱼吉祥文化、镇河铁牛和三牛精神。这些黄河吉祥物具有鲜明的河南区域性特点，能否为黄河流域其他省区所认同尚存很大疑问。
第三，建设资金、责任主体不确定
国家文化公园建设资金是一个难点。一是资金缺口大。从政府管理角度来看，国外文化遗产和文化景观类国家公园的核心功能是保护文化遗产和文化景观不受损害，尽管国家公园还有休闲游憩、科学研究等功能，但这并不是由国家公园管理机构直接承担的。我国把国家文化公园作为一项具有特定开放空间的公共文化载体，要承担系统推进保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现等重点基础工程建设的职责，而要实现上述目标，需要数额巨大且可持续的资金支持。二是缺乏稳定的资金来源。发达国家的国家公园运营主要靠财政支持，如美国就建立了以联邦财政拨款为主 , 特许经营和公私伙伴关系等为辅，经费渠道多元化的资金保障机制，并设立专项资金 , 专款专用、依法收支、及时公开。我国国家文化公园建设资金采取的是中央和地方共担的方式——确定重点领域和范围，采取项目制，中央政府提供一定的专项资金，地方政府提供配套资金。实际上，地方仍然是项目建设资金的主要承担方。此外，由于土地政策限制，项目用地问题也很难解决。笔者调研发现，中部某省几十个国家文化公园建设项目都因用地问题难以落地。三是责任主体不明确。发达国家的国家公园建设有相关法律法规保障，有专门的管理运营机构。以美国为例，1916年，美国国会通过了相关立法，并在内政部设立国家公园局，负责管理国家公园和国家保护区。我国国家文化公园建设尚处在起步阶段，目前尚没有相关法律法规；管理方式是由中宣部牵头成立的国家文化公园建设工作领导小组统筹，中宣部、国家发改委、国家文旅部、国家文物局等部委分头负责。名义上每个国家文化公园均有一个部委具体负责，但实际上在部委编制中并无相应的主管机构，目前是由相关司局代行管理职责。这种代管的方式导致责任主体不明确，缺乏可持续性，在地方也存在同样的问题。
做好“三个统筹”，实现初衷与效果的统一
为解决上述问题，完善国家文化公园建设方案，应做好“三个统筹”。一是严格界定空间范围
第一，统筹国家文化公园的空间边界和技术规范
从国外文化遗产和文化景观类国家公园建设经验看，国家文化公园空间范围不宜过大。范围太大会造成文物和文化资源过多，功能区之间过于分散，公园与行政区划交叉重叠等诸多问题，应通过中央与地方协商、研究机构论证等，将各地国家文化公园的空间面积确定在一个科学合理的范围。二是制定国家文化公园技术规范。制定技术规范是国家文化公园健康有序发展的基础，包括国家文化公园的设立、规划、勘界立标、监测和考核评价等 , 做到有章可循。
第二，统筹文物和文化资源
各地须依托具有重要影响力的文物和文化资源进行整合建设，不能面面俱到，四处开花。同时，在建设中应拓展对文物和文化资源的认识，防止见物不见人。在建设国家文化公园过程中，人们大多关注的是考古遗址、古代建筑等文化遗存，而实际上，人是最重要的文化资源，我们还应关注在中华文明史上产生过重要影响的人物、事件，这些人物和事件同样是具有重要意义、重要影响的文化资源。
第三，统筹资金来源和管理机制
一是设立政府投资基金。国家文化公园建设是一项长期的文化工程，涉及面广，资金需求量大，持续、充足的资金支持是关键。采取项目制，由中央政府提供专项资金支持，这种方式能解决初期建设的资金问题，但缺乏持续性和可预期性。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》，国家文化公园既属于支持基础设施和公共服务领域，也属于支持新兴产业发展内容，完全符合设立政府投资基金的要求，因此，可考虑通过设立政府投资基金，确保国家文化公园建设可持续发展。二是探索建立文化生态补偿机制。以黄河、长江国家文化公园为例，黄河、长江国家文化公园建设包括考古遗址公园建设，同时，由于黄河、长江流域上游如青海省、四川省等部分区域人烟稀少，自然生态条件脆弱，其另一建设重点就是加强文物和文化资源的保护。中西部地区经济发展相对滞后，靠当地财政来实施考古遗址公园建设和文化生态保护是不现实的。此外，遗产资源保护区往往跟城区或农村地区重叠，占用一定面积耕地，与当地居民的生产生活存在一定矛盾，因此，可考虑借鉴生态补偿转移支付的做法，探索建立文物和文化资源生态补偿机制，支持一些重点区域保护中华文脉。三是鼓励地方政府设立产业发展基金、发行地方债券。在这方面，江苏省已经有了很好的探索。2019年1月，江苏省成立了全国首个大运河产业发展基金——江苏省大运河文化旅游发展基金会，重点支持大运河国家文化公园建设和文旅融合发展。该基金是大运河文化带建设的长期战略性政府投资基金，采取母、子基金协同联动方式，通过政府出资增进和倡议，撬动金融社会资本200亿元。江苏省还发行了国家文化公园地方债券，涉及江苏省大运河沿线11个市县的13个大运河文化带建设项目，涵盖遗产遗址保护修缮、文化旅游融合发展等领域。江苏省的做法值得参考。四是创新国家文化公园管理机制。在完善国家文化公园管理机制上，地方都在探索新途径。比如，为推动长城国家文化公园的有效管理，河北省各地因地制宜，初步形成了迁安市“文化和旅游局+长城国家文化公园管理中心”、张家口市“长城国家文化公园（长城保护）管理处”等管理模式，增强了长城国家文化公园管理职能。这些做法都值得参考。
思考
哈佛大学教授马克·穆尔在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中指出：公共管理者的主要任务就是寻求、确定和创造公共价值。这就意味着不仅要完成政府工作目标，更重要的是“怎样做才是有价值的”这一命题。国家文化公园建设给我们提供了一个分析如何完善公共政策制定的案例。
国家文化公园建设是一项重大的文化创新，这也给政策设计部门提出了很大的挑战。从国家文化公园谋划过程看，有关部门十分慎重，相关方案的制定均经过了几上几下、多次讨论，制定过程也十分重视专家的意见，每一个国家文化公园均成立了专家咨询委员会。尽管如此，从实施情况看，除了前面提到的三个“不确定”之外，国家文化公园建设的方案设计仍然存在着一些问题：比如，未能对各个国家文化公园的思想内涵和精神特征做准确并能获得社会共识的概括，而导致各地出现了认识上的困惑和不统一；要求长城、大运河、长征国家文化公园到2023年年底基本完成建设任务，要求黄河国家文化公园到2023年基本完成重点建设区的建设任务等。从目前各地实施情况看，上述要求在实现上可能存在较大困难。究其原因，一方面，国家文化公园是一个极具创新意义的政策设计，有很多未知领域有待探索。另一方面，方案是以内部文件的形式发布，一定程度上降低了社会各界的参与度，不利于方案的完善。国家文化公园建设存在的问题再次说明，广泛听取利益攸关方和社会各界意见，是确保初衷与效果统一的至关重要的环节。