打开

存废之争:仅3万人的“袖珍”小县出路在哪

subtitle
第一财经资讯 2021-05-06 21:24

5分钟、10分钟、15分钟……在整整等待了30分钟之后,杨皓(化名)终于确信,在佛坪县高铁站,他确实无法通过网约车到达酒店了。

数小时前,他乘坐高铁从西安出发,穿过层层叠叠的秦岭隧道,才到达这座位于秦岭深处的“大熊猫之乡”。

最终,他乘坐上了一辆出租车。说起自己的遭遇,这名出租车司机一脸轻蔑,“网约车?佛坪就没有什么网约车,连出租车,也才一共9辆。”

打开网易新闻 查看更多图片

这是杨皓第一次到达佛坪,来之前,网上铺天盖地的议论让他充满好奇:一个没有网约车,也没有麦当劳、肯德基的县城,一个全县人口只有3.26万人的“袖珍”小县——这个数字,甚至不及北京、上海一所普通高等院校的在校生人数。

而在佛坪县城,当地人议论更多的,却是今年两会期间,全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉的一份名为《优化县级行政区划,推进经济一体化发展》的提案(下称“提案”)。她在提案中称,中国2800多个县级行政区中,人口规模在10万人以下的有200多个,其中5万人以下的100多个,主要分布在西部。

李冬玉在该提案中提及的优化县级行政区划、推进小县合并试点的建议,直接触及这座人口小县最敏感的神经之一。

当地200余名退休老干部甚至还为此专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志“关于10万人以下的县合并的建议”的建议》(下称“不赞成建议”)。

何以成县

佛坪何以成县?小县合并,何以在佛坪引起如此大的争议?带着这些疑问,第一财经记者赶赴佛坪。

清澈的河水从石缝间穿流,高耸的山峰包裹着县城,是佛坪这座县城留给记者的第一印象。

佛坪所在的秦岭,是中国南、北方地区的地理分界线,《三国演义》中魏延向诸葛亮建议的“子午谷”,便是佛坪境内的一条古老栈道。

佛坪县城,则位于秦岭南麓的一处狭长山地上,南北长约两三公里,东西宽则仅有数百米,全县3.26万人中,县城8000余人居住在椒溪河两岸。

数百年来,椒溪河水顺流而下,汇入汉江,最终,又汇入长江。而全县90%以上的森林覆盖率、大大小小240多条山河溪流,又让佛坪成为长江中上游国家“南水北调”工程的水源涵养地和陕西“引汉济渭”工程的重要调水点之一。

与佛坪县地理、人口类似的,还有同居秦岭深处的留坝县,这座被称为“秦汉咽喉”之地的县城,全县人口4.34万人,仅比佛坪县多了1万余人。

也因此,当“小县合并”风声传出时,当佛坪因为人口少成为全国的议论焦点时,留坝便成为佛坪人最愿意向外界介绍的邻县之一。

佛坪何时成县?一本由佛坪县委宣传部提供的《佛坪厅志》,记载了200多年前佛坪首次成“厅”的详细过程。

“东、西、南三面山境千余里,皆层峦叠嶂,鸟道羊肠,皆为深山老林,居民日渐开辟,人口滋繁,而僻在深山,距县城二三四五百里不等……属于秦岭要地,五方杂处,良莠不齐。县官远在数百里之外,虽极精明能干,依恐难于周密,藏奸匿匪,深为可虞。遇有命盗案件,知县勘验办案,实有鞭长莫及之势,而民间运输粮食、案件诉讼,往返七百余里,溪流山间阻隔,官民皆甚形苦累。”道光四年(1824年),时任陕西巡抚卢坤在上呈给道光帝的一份名为《会议添设佛坪厅治疏》的奏折中称,佛坪地处秦岭偏远山地,容易引发动乱,而地方官府的管理,却又鞭长莫及,最终,道光帝于1825年设立佛坪厅,管理范围横跨秦岭南、北麓,治所位于现在的周至县境内、秦岭北麓的“佛爷坪”。

1922至1926年间,位于秦岭深山的佛坪县,成为土匪滋生、藏匿之地,先后多任县知事被生擒、杀害,1926年9月,时任县知事为躲避土匪,将治所由佛爷坪迁至袁家庄,即如今的佛坪县城所在地。

在当地人眼中,发生于佛坪县的这段往事,最终成为后来上映的电影《让子弹飞》的编辑素材来源,不过,第一财经记者经多方查找,未能从公开资料中印证此事。

地处深山、加之交通不便,造成佛坪县的人口长期徘徊于三四万之间,新中国成立后的1958年时,佛坪县因人口稀少等多种因素,被撤销县制,境内辖地中,秦岭以南之地,被分别划入洋县和石泉县,岭北之地,则划归周至县。

但令人意想不到的是,佛坪刚被撤县不久,当地便因位居深山、交通闭塞再次成为土匪啸聚之地。一份由佛坪县地方志编纂委员会编写的《佛坪县志》,记载了当时的过程:一伙由三百多人组成、从甘肃串至当地瓦寨子村的犯罪分子,阴谋以秦岭的崇山峻岭为掩护,在当地发动暴乱。

最终,该事件虽被平息,却也让当地意识到,虽然佛坪人少,但地理位置确实殊为重要,1961年9月,佛坪县被再次恢复,并一直延续至今。

人少尴尬

但佛坪人少的事实,却一直未因建制的恢复而有大的改观,全县人口还呈现出逐年下降的趋势:1990年,佛坪全县人口为35710人;2010年,变成32999人;2019年,全县常住人口为30181人,30年间,佛坪县的总人口不仅未增加,反而减少了5529人。

人口在减少,在校的学生人数也在减少。佛坪县共有一所初中、一所高中,以及几所乡镇小学。数据显示,2012年时,佛坪县尚有在校生3435人,到2017年,全县的在校学生人数已经下降到2914名。

不过,地处秦岭南麓、森林覆盖率90%以上的独特环境,也让佛坪成为“大熊猫之乡”和“中国山茱萸之乡”,借助这种优美的生态优势,佛坪一边发展中药材、蘑菇种植等涉农产业;一边围绕大熊猫发展全域旅游,伴随着高铁的开通,旅游旺季来临时,县城也人来人往,旺季一过县城又回归沉静和孤寂。

4月28日晚上,第一财经记者漫步佛坪县城时发现,才过晚上7点钟,街头一些店铺的大门,就已经上锁了,大街上,一些行人迎着路灯,沿着县城的主干道悠闲地聊天、散步。整个县城最繁华的地段,便是位于县城中心地段、一座连接椒溪河两岸的大桥桥头,桥头的东岸,是一个数百平方米的广场,广场上,不少中年妇女正踩着节拍,整齐地跟着节奏,享受着属于她们的“广场舞时间”。

即便是县城最繁华的路段,第一财经记者也未能看到红绿灯的出现,实际上,在整个县城前后跑了两圈,记者也没有看到红绿灯——即便是只有两个车道的主干道上,也并没有太多车辆,不过,为了避免事故,当地还是在桥头这个最繁华的路口,设置了几个摄像头。

一位在桥头等客的出租车司机说,他在县城跑了20多年出租,最初,全县只有3辆出租车;后来,随着高铁佛坪站的开通,才又增加了3辆;再后,随着外地游客增多,当地又增加了3辆。

在当地,最热门的职业,是考公务员,再次之,是到事业单位、国有企业去上班,也因此,虽然整个县城的常住人口只有8000多人,但在政府、事业单位上班的,仅公开的数据就有2000多人。

佛坪县委机构编制委员会办公室的一份资料显示,截至2020年底,全县有各类编制2194名,其中行政编制640名,事业编制1554名。而《佛坪县2019年国民经济和社会发展统计公报》则显示,全县机关事业单位养老保险人数2991人。

人少,赚钱的机会就少。一位在县城开了20多年摩托车专卖店的店主说,他从年轻时,就开始在县城开店,因为山路多,佛坪的摩托车销量一直都比较稳定,但即便如此,由于人口基数不高,他每月能卖出的摩托车数量,也不过10多辆。

生意难做,遍布大街小巷的一些饭馆里,顾客往往寥寥。第一财经记者先后在当天傍晚时分,走进10多家饭馆,但大多时候看到的都是百无聊赖坐在大堂里等待食客的店主。

佛坪县2018年、2019年国民经济和社会发展统计公报显示,2018年时,全县财政总收入为7179.8万元,而2019年,这一数字则为6262.2万元,同比下降12.8%;2018年时,全县的地方财政为3943万元,而到了2019年,这一数字则为3660万元,同比下降7.2%。

上述公报同时显示,佛坪县这两年的财政支出分别为8亿元、7.97亿元。

地方财政收入与财政支出的巨大反差,最终成为李冬玉在今年两会上提出“优化县级行政区划、推进小县合并试点”的理由之一。

李冬玉在提案中称,县级政区是国家治理体系的根基,通过区域经济一体化发展优化县级行政区划,合并小县以扩大县域经济规模,能够起到节约行政成本,提高行政效率,助力建设现代化都市圈的作用。

“优化县级行政区划,有两方面的现实需要。”李冬玉称,其一是,人口数量一旦不足,就可能制约经济发展,这在一些人口小县的表现中尤为突出,越是人口规模小、经济欠发达的县,人口流失越严重;其二是,在县级行政区划中,大都需要同时设置党委、人大、政府、政协、纪检、公检法司等行政事业和社会组织,并配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施,财政供养人员和基础设施建设每年都需大量的财政支出,最终造成行政成本高、公共基础设施浪费大。

“近年来,随着乡镇和行政村的撤并,镇村数量的减少以及乡镇村交通、通信条件的改善,撤并小县条件已经成熟。”李冬玉因此建议,可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点(可整县合并,也可保留乡镇级管理稳定拆分小县),提案中提及的“2019年常住人口3.02万人的西部某县”,更被一些佛坪人认为,是在暗指佛坪。

财政缺口

很快,不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案内容,包括一些在佛坪工作、生活了几十年的佛坪县退休老干部。

“(提案)这个消息传出以后,佛坪人民反响比较大,对佛坪经济的发展影响也很大。”曾任佛坪县委副书记、佛坪县人大常委会主任的苏明锡在接受第一财经采访时说,佛坪县虽小,但它同时承载着自然资源、野生动物的保护等职责,又处在秦岭深山之中,很有必要设立一个县级政权来加强管理,但伴随着舆论的发酵,一些本打算在佛坪投资的招商引资项目,看到佛坪很可能撤县,也开始犹豫起来,甚至干脆撤资了。

而田文学、翟怀民等在内的当地200余名退休老干部,甚至还在得知上述提案内容后的3月18日,专门给陕西省有关领导联名写了一份不赞成建议。

“小县,有小县的价值。佛坪也不是一开始财政收入就下降到3000多万的。”佛坪县一位退休老干部对第一财经表示,由于地处秦岭深处,佛坪虽人口不多,但矿产资源却十分丰富,仅已探明的,就有黄金、大理石、石英石、云母、水晶、石墨、刚玉、花岗岩等20多个品种。30多年以前,佛坪县的财政收入在最高峰时也有七八千万元,那时,佛坪县既有以砍伐森林、大树为主业的木材加工厂、木地板厂,也有以秦岭矿产开发、冶炼为主业的石英厂、硅碳棒厂、大理石矿厂以及其他矿业公司,其中,一家国有伐木场的职工达到1100多人,每年仅这家伐木场就要采伐两三万立方米的树木。

结果,虽然佛坪的财政、税收上去了,但由此导致的结果也是严重的。此后的2002年、2007年,由于秦岭树木被大肆砍伐,佛坪县先后两次遭遇洪灾。

其中,仅2002年6月的一场洪灾,就造成了全县3.5万人受灾,导致237人死亡、失踪,10564间房屋倒塌,3250人无家可归。

“如果说要撤县、并县,那时就是最好的机会。”回忆当年,翟怀民说,当时看着满目疮痍的家园,他的心里充满了绝望。那年,时任国务院副总理温家宝亲自赶往佛坪救灾时,大部分人都已经一无所有,但即便如此,国家也并没有放弃他们,或者干脆撤县、并县、搬迁家园,反而投入大量人力、财力,重建了佛坪县城。

“这说明,国家对佛坪的定位是清楚的,在佛坪设县,也是有渊源、有价值的。”曾任职佛坪县委党校校长的田文学也说。

作为国宝之一,大熊猫的主要栖息地,就是四川、秦岭一带,而生活在佛坪一带的大熊猫,无论是种群数量,还是分布密度,都是全国之最,其他诸如朱鹮、金丝猴、羚羊,也都以佛坪为主要栖息地,为此,联合国教科文组织还将佛坪的动植物资源列为重点基因库。

当年,也正是为了还给大熊猫、朱鹮等珍稀动物一个更健康、更绿色的栖息地,同时,也是为了保障北京、西安等地的用水安全,佛坪先后关停了石英厂、硅碳棒厂,还有大量的伐木厂,佛坪县财政收入因此出现下滑,“佛坪这么做,当然是为国家做贡献,但自身其实也是做出了很大牺牲的”。田文学说,现在,整个秦岭地区,共生活着300多只大熊猫,其中,佛坪地区就有一两百只,老的、小的、公的、母的都有,在全球已经发现并拍摄到的8只棕色大熊猫中,有6只都是在佛坪县境内发现的。

如今,总面积1279平方公里的佛坪,已经被全境列入限制开发区域,其中佛坪国家级自然保护区和观音山省级自然保护区427.74平方公里则属于禁止开发区域。

伴随着工业项目的关停,佛坪财政收入也开始出现下滑,甚至出现了财政支出缺口。佛坪县在一份呈送给陕西省有关部门的《关于建立省级生态环境补偿机制的建议》中称,佛坪县在关停了矿产资源开发等一批污染环境的企业后,由于缺少工矿业及重大项目支撑,全县财政收入基础不稳、增收十分困难,再加上每年生态保护、植被恢复、水土综合治理等各类支出也在不断增加,当地已形成新的财政缺口。

未来何在

“佛坪是南水北调的重要水源地,也是引汉济渭的重要供水点。”田文学认为,佛坪这样的小县城,兼具大城市水源地与珍稀动物保护的双重价值,是无法直接用金钱计算与衡量的。虽然这几年国家对佛坪的财政投入确实在加大,但应该看到的是,这些投入大部分用于建设秦岭的秀丽山水,真正用于人员开支的仅是一小部分,不能因为佛坪财政收入少就裁并一个县级政府,相反,应将佛坪的地位提升到整个秦岭的生态保护与水源地保护层面,给予佛坪更恰当的定位。

“如果确实是因为佛坪一些行政部门设置问题,可以考虑将佛坪定位于秦岭特区。”田文学建议,秦岭作为中国重要的绿水青山承载地,既需要人类的适当活动,又不应因过度活动,最终破坏秦岭生态,因此在该地区一些行政单位的定位上,既要考虑到秦岭生态的保护,又不该因行政区域设置造成冗员泛滥,最终既给国家财政造成负担,又给秦岭生态埋下隐患。

第一财经记者采访发现,田文学的这种建议,其实已经在近期出台的汉中市“十四五”规划中得到体现。根据该规划,包括佛坪县、宁强县、镇巴县以及略阳县、留坝县等在内的秦岭、大巴山脉沿线区域,均被汉中市分别列入了控制规模型、疏解限制型县市。其中,对佛坪县的发展定位是,以生态旅游和绿色产业为主的精美、宜居、和谐的山水家园。

对于佛坪的未来,苏明锡则提出了两种建议:一种是,作为一个以自然资源、动植物资源保护为定位的县域,可将佛坪设为自然保护特区;另一种是,将佛坪定义为“西安的后花园”,服务于西安这个国家级大都市的休闲旅游需求。

“佛坪的未来,还是要靠旅游,这是最终的出路。”苏明锡说,伴随着国家对秦岭的保护,佛坪基本失去了工业开发的可能性,下一步,佛坪还是应该重点把旅游做好,围绕全县的自然特色,发展全域旅游,相当于把全县打造成为一个大的旅游景点。

意识到自身独特环境、区位优势的佛坪县,也开始围绕“古道明珠、静美佛坪”这个新定位,在全县发力推动全域旅游、开展山茱萸等中药种植,加快向省级休闲农业与乡村旅游示范县转型。

不过,远水毕竟难解近渴,面对不断加大的财政缺口,佛坪县也在不断向上级呼吁,希望陕西省尽快建立省级生态环境补偿机制,综合考虑佛坪的生态功能区面积以及生态投入、生态移民、群众生态补助等因素,加大对佛坪的支持力度,使佛坪能逐步实现基本公共服务均等化。

特别声明:本文为网易自媒体平台“网易号”作者上传并发布,仅代表该作者观点。网易仅提供信息发布平台。
3979赞
大家都在看打开应用 查看全部
网易热搜每30分钟更新
打开应用 查看全部
打开