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《中华人民共和国担保法》明确禁止国家机关作为保证人。国家机关为企业债务承担清偿责任的意思表示将使其置于比保证人更加不利的境地。在国家机关提供的担保应认定无效的情况下，举轻以明重，国家机关作出的承担清偿责任的意思表示也应认定无效。——最高人民法院(2019)最高法民再280号案件
案情简介
宁都县化工厂是地方国有企业。金池资产管理公司对宁都县化工厂享有债权。
后宁都县化工厂停止经营，宁都县政府办公室向当地工商局出具一份文件，主要内容为：宁都县化工厂是我县国有企业，已改制完毕；企业的所有资产、债权债务均由县政府承接处置，请办理注销登记手续。
由于宁都县化工厂已经无力偿债，金池资产管理公司在发现上述文件后，以宁都县政府为被告提起诉讼，请求宁都县政府依据上述文件对宁都县化工厂的债务承担清偿责任。
观点交锋
金池资产管理公司主张：宁都县政府以文件形式承诺承接宁都县化工厂的债务，成为新的债务人。
宁都县政府则主张：政府文件载明由宁都县政府承接处置宁都县化工厂的所有资产及债权债务，并非由宁都县政府成为债务人。宁都县政府至今未接收宁都县化工厂任何资产。
法院裁判
1. 宁都县政府未作出清偿宁都县化工厂债务的意思表示
宁都县政府办公室发出的文件的对象是工商局，而不是宁都县化工厂的债权人。
从文件中承接处置债权债务的字面含义理解，应当是指宁都县政府接收宁都县化工厂的全部资产用于清偿该企业的债务，并不是以财政资金直接清偿企业债务。
宁都县政府办公室发出文件的目的是注销宁都县化工厂，而不是承担债务。
2. 即便宁都县政府具有清偿债务的意思表示，该意思表示也无效
（1）根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款的规定，违反社会公共利益的民事行为无效。
宁都县政府作为国家机关，其财政资金主要源于全民缴纳的税收或出让国有财产所得等，应用于提供社会公共服务。
在宁都县政府未接收与债务等值财产的情况下，作出为宁都县化工厂清偿债务的意思表示，意味着需要用财政资金为宁都县化工厂清偿债务，明显违反上述规定，损害社会公共利益，应当认定为无效。
（2）《中华人民共和国担保法》第八条明确禁止国家机关作为保证人。保证债务是或然债务，保证人仅在主债务人逾期还款时承担责任，而非必然承担责任。
而宁都县政府作出为宁都县化工厂清偿债务的意思表示，必然要为宁都县化工厂承担清偿责任，将自身置于比保证人更加不利的境地。
根据举轻以明重的原则，在国家机关提供的担保应认定无效的情况下，宁都县政府的上述意思表示也应认定无效。
注：举轻以明重是指一个轻的行为都违法（如本案中的政府作为保证人，承担或然债务），一个重的行为即使没有明确规定，也应当认定违法（如本案中政府承接债务，承担必然债务）。
最终最高法院认为，宁都县政府应在接收资产的范围内对金池资产管理公司承担赔偿责任。而本案一、二审均未查明宁都县政府是否接收了宁都县化工厂的资产，故最高法院将本案发回重审。
律师建议
1. 政府在参与商业交易时的地位比较特殊，企业在具体交易中应当对政府参与交易的限制性、程序性规定予以关注，以防自身利益受损。例如，政府不得作为保证人、国有财产的转让程序、划拨土地的转让程序等特殊规定。
2. 在认定政府为企业清偿债务的约定无效的情况下，能否参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第七条的规定，认定政府按过错对债权人承担责任，有待在司法实践中观察。我们认为，这种情况下可以参照该规定以及合同无效后的责任认定规则，认定政府按过错承担赔偿责任。
同类案例
《中华人民共和国担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”该规定属于效力性强制性规定。因此，政府承担保证义务的约定因违反法律的效力性强制性规定而无效。政府作为国家机关，明知不能提供保证担保，而故意违反规定提供保证担保，显然存在过错。法院判决政府在主债务人不能清偿的部分承担二分之一的责任。——最高人民法院(2016)最高法民终623号案件
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作者简介
杨巍，北京律师、注册会计师。中国政法大学法律硕士，西南政法大学法学与管理学双学士。曾任职于北京某大型国有企业法律事务部、北京中伦律师事务所。
主要执业领域为诉讼仲裁、民间投融资、证券、土地、矿产等。擅长从客户商业目的出发，解决根本问题，诉讼仲裁只是实现目的的方式之一。
著有《国有土地使用权案件胜诉实战指南》《矿产资源案件胜诉实战指南》《民间借贷纠纷案件胜诉实战指南》，由中国法制出版社出版；参著《民法典适用指南与典型案例分析》，由中国民主法制出版社出版。