首经贸学者解读新版《北京城市总体规划(2016年-2030年)》草案
编者按
近日，《北京城市总体规划（2016年-2030年）》（草案）编制完成。《总规》草案紧扣城市的战略定位、空间布局、要素配置、城乡统筹四个中心环节，描绘了北京作为国家首都和迈向国际一流和谐宜居之都的规划蓝图。首都经济贸易大学坚持立足北京、服务社会，紧密地融入到国家“京津冀协同发展战略”和北京“四个中心”建设的进程中，一批标志性成果转化为相关政策，引起社会的强烈反响及中央和地方的高度关注。此次规划出台，首经贸专家对《总规》草案进行解读，从城市规划治理、人口疏解、交通规划、首都圈发展、环境治理等方面进行分析解读，为北京市发展建言献策。
冯喜良：构筑立体式、绿色、可持续的北京城市发展蓝图
《总规》草案提出了今后北京市城市发展的总体方向和具体措施。纵观规划的各个方面，无论从政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交流中心的城市定位，还是“两轴多点”的城市空间布局和亲水性城市的构建，无论是人口规模的控制和空间分布的合理化，还是未来产业结构的选择，都贯穿了追求平衡、实现绿色可持续发展的核心理念，这是构建“国际一流和谐宜居之都”的重要基础。
处理好人类生存发展与空气、水、土地等自然生态环境之间的关系，实现动态平衡的可持续发展非常重要，同时，如何不断缩小社会差距、实现城市内部不同阶层不同职业之间的平衡，也是构建宜居城市不可或缺的关键因素。在以经济发展为核心的高速发展时期，充足廉价的劳动力一方面为我国的快速增长以人口红利的方式提供了全面支撑，与此同时，人力资源作为生产要素的构成部分、也和我们的其他自然资源一样，在一定程度上被过度开发和利用，劳动者权益受损、过劳人群的激增等都是这一问题的外在反映。
随着发展模式的转换，在推进“绿色生态”的同时，如何构建“绿色工作”，实现人力资源在工作中的可持续发展，处理好人与人之间的经济社会关系，也将是北京在打造和谐宜居之都过程中所面临的一个非常重要和长期的课题。
（冯喜良，首都经济贸易大学劳动经济学院教授、院长）
祝尔娟：推进京津冀协同发展，破解“大城市病”
北京的“大城市病”已经非常突出，如何在破解“大城市病”的过程中既破解自身发展难题，同时又能够带动周边、优化格局、缩小差距，走出一个中心与外围互助的新模式，意义非凡。推进京津冀协同发展，既是问题导向，同时也是目标导向。京津冀地区担负着很重要的使命，协同发展是国家战略的需要。《京津冀蓝皮书》中，总结了京津冀协同发展的五大意义：
一是要把京津冀打造成世界级的城市群，这是国家战略的需要。中国正在由制造大国向经济强国来转变，未来需要若干个世界级城市群作为引领和支撑。
二是要把京津冀打造成为在中国乃至世界都具有影响力的集聚区。北京未来要成为科技创新引领、现代化高端服务的集聚区，而天津和河北也要打造成为高端装备制造等大国重器的集聚区，未来要建设现代制造研发基地，还有现代物流，现代服务基地。
三是京津冀要成为环渤海经济圈的核心区，并且要发展中发挥科技引领、产业支撑的作用。环渤海经济圈的发展，可以带动整个北方的发展，这样就可以缩小南北差距。同时，又可以带动中西部，缩小东西差距。所以，环渤海的发展对于改变我国目前东强西弱，南快北慢的不协调局面有着重要的意义。但是，眼下环渤海发展滞后，原因就在于作为核心区的京津冀并没有发挥带动两翼的核心作用。
四是京津冀是带动北方全方位开放的门户地区。因为京津冀正处在亚欧大陆桥的桥头堡，具有战略意义。京津冀加快发展之后，可以进一步服务“一带”，带动整个沿线地区的发展，带动北方全方位开放。特别是发挥港口城市、海港门户、还有路桥门户的作用。
五是担负着探索新机制、新路子、新模式的使命。京津冀是跨省籍的合作，探索怎么打破现行的行政割据、如何促进要素的流动、市场与政府怎样建立有机结合的区域协调机制，这些都有着很重要的意义。
（祝尔娟，城市经济与公共管理学院教授，特大城市研究院副院长。主要研究区域经济理论与首都圈发展战略。《京津冀蓝皮书》主编）
童玉芬：人口规模控制目标能够实现
《总规》草案提出要在2020年将总人口规模控制在2300万人，这与北京市“十三五”规划目标是一致的。北京市之所以需要合理控制人口规模，主要是因为这些年来北京市资源环境基础的约束以及大城市病的出现，都与人口的过快增长有着密切的关系。人口的增长，对城市的自然资源、环境、基础设施和公共服务都提出了越来越多的要求和压力。北京市是一个严重缺水的干旱城市，人均水资源只有150多立方，远远低于国际公认的警戒线，城市生产、生活、生态用水等需求总量远大于本地可用水资源，南水北调进京对此虽然有所缓解，但不能根本解决，因此水资源的限制是北京最关键的瓶颈性制约因素。另外，交通拥堵，教育资源紧张，医疗资源不能满足要求导致看病难，种种“大城市病”的出现和不断加重，使得人口的持续增长已经使北京这一超大城市不堪重负，甚至影响到某些首都功能的正常发挥。可以说，北京市由于人口增长带来的规模效益，已经在很大程度上被人口增长带来的规模成本抵消，人口增长已经接近了城市发展的合理限度，因此必须采取多种措施对人口规模加以限制，对人口进行适当疏解。
从目标实现的可能性来看，北京市在2030年将人口规模控制在2300万也是可以实现的。首先，通过统计数据分析，我们可以发现北京市近年来的人口增长已经开始明显放缓。按照北京市统计年鉴，从2011年到2015年，北京市常住人口规模比上一年的净增长量分别是50.7万、45.5万、36.8万和18.9万，其中常住外来人口的年增长下降更为明显，2012年比2011年净增加31.6万，2013年净增28.8万，2014年净增16万，2015年净增只有3.9万。按照北京市城市总体规划的目标，北京市在2020年人口控制在2300万人，这意味着2020年将比2015年的2171万净增加129万，每年净增25.8万，按照当前北京市常住人口的增长规模和速度变动趋势，可以预计是完全有可能实现的。
其次，北京正在主要推动的以业带人，将产业空间转移作为北京市调控人口的一个重要手段，正在发挥积极的作用。据有关统计，仅2015年北京市全市撤并升级清退了90家低端市场。大红门地区已完成疏解5900多商户、从业人员约1.83万人。西直河石材市场也减少了流动人口3万人。到2018年底，位于白沟的“京津冀家居产业园区”项目落成后，将整体带动北京家具建材工厂、批发市场和仓储物流中心的外迁，疏解人口10万人以上。
第三，京津冀一体化战略的推进和实施，将成为北京市控制人口规模，合理疏解人口的最终也是最主要的途径。京津冀一体化，将会带动河北省经济社会和生态环境可持续发展，不仅能够留住可能迁出去的潜在人群，而且可能吸引流入北京的人口返乡，还可能吸引和截留全国其他地方来北京的人到河北工作就业。最近中央拟在河北新建的雄安新区，作为千年大计，国家大事被提上议事日程，该中心的建立，不仅能够将北京大量的非首都功能疏解于此，带动相应人群来雄安落户，而且还将吸引河北省乃至其他省区人口加入。如果说，在通州建立北京城市副中心，主要功能在于缓解北京中心城区的人口压力的话，则京津冀一体化尤其是雄安新区的建立，将为北京总人口规模控制在2300万以内奠定了最坚实的基础和可能性。
（童玉芬，首都经济贸易大学劳动经济学院教授，人口经济研究所所长，支持国家社科基金重点项目：《首都圈人口空间格局优化及环境压力疏解研究》）
蒋三庚：控制城市蔓延发展，疏解非首都功能
拆解城市蔓延的过程，也就是改变所谓摊大饼式的外扩发展，其实也是寻求疏解城市功能、实现城市良性发展的过程。根据上述分析，北京可在几个方面有所作为：
实施职住平衡导向战略。借鉴国外特大城市，如巴黎和伦敦等控制城市蔓延的经验，实施轴向空间发展战略，构建多中心城市空间结构。根据《北京城市总体规划(2016年-2030年)》（草案），北京将构建“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构。通州、顺义、昌平、平谷、大兴、密云、房山等区新城建设，实施职住平衡导向战略，形成对北京中心城市的反磁力，基础设施、高品质医疗、教育资源合理配置，使积极就业人口向这些区域流动。
建立调控人口增长机制。通过京津冀协同发展，协调北京周边省市的发展布局，适当外迁或置换人口密集区的商业及办公场所，实现“以功能控人”和“以住所控人”；建立有力的人口管理和服务协调机制，加强对人口调控、管理和服务的立法。
积极利用国家设立雄安新区契机。新设立的雄安新区，是具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事，其未来的一大使命，则是疏解北京非首都核心功能，甚至是分担首都的部分功能。在国家规划中，雄安新区有七个重点任务，包括建设智慧新城，打造生态城市，发展高新产业，提供优质公共服务，构筑高效交通网等，起步区建设面积100平方公里。因此，在统一协调下，北京的部分企业、机构将会迁往雄安新区，对北京市疏解起到促进作用。
积极控制城乡建设用地规模。新版北京城市总体规划规定北京城乡建设用地规模到2020年减至2860平方公里左右，2030年减至2760平方公里左右。通过控制审批建设用地，拆除违章建筑和城中村改造等措施实现建设用地控制。减少城乡建设用地不仅能控制城市规模，而且对逐步织补修复生态体系、减轻城市承载的压力起到重要的作用。
（蒋三庚，金融学院教授，特大城市经济社会发展研究院副院长。主要研究区域金融、中央商务区（CBD）理论等）
高桂林：总体规划讲述了一个色彩变换的故事
《总规》草案对北京市未来15年的生态环境进行了总体规划，从整体来看，新的《规划》对于北京市生态环境的规划较以往而言，最大的亮点在于色彩，为我们讲述了一个色彩变换的故事，具体而言，体现为“四绿一蓝”。
一是建设理念的山青水绿。在城市建设理念方面，《总规》草案为我们描述了一种新常态，即山青水绿成为未来15年北京市城市建设的发展方向。具体而言，北京市将加大城市水系的维护和建设，依托于潮白河、永定河、北运河、拒马河、泃河为主的河湖水系，加强北京市的城市水系建设，北京市将建成水城共融、蓝绿交织的生态城市，在山青水绿的核心理念之下，北京市将逐步改变粗放式经济发展模式，非首都功能逐渐疏解，城市绿色程度将逐步提升。
二是人居环境的绿色覆盖。在人居环境建设方面，《总规》草案提出，到2030年城市森林覆盖率要达到45%以上，人均公园绿地面积要达到人均16.8平方米，这一留白增率的目标规划大大改善了市民的人居环境，使北京市变成一个宜居城市。届时，北京市将建成楼在林中、人在绿中的森林城市，整个城市将被绿色所环绕，人民生活在这样一座城市中，既能够享受创新科技、先进文化、国际交流所带来的实惠，还能够身临其境体验到绿色环境带来的身心愉悦。
三是天空景象的由灰变蓝。在大气污染治理方面，《总规》草案为北京市的空气质量标准时间以及大气污染治理的实际效果设定了时间表，即到2020年时要将大气污染物PM2.5的年平均浓度控制在年每立方米54微克，到2030年时要达到空气一级质量标准的年每立方米35微克，当达到这一标准后，北京的天气将以蓝天白云为常态，天空景象将由灰色调转变为蓝色调，雾霾将不再是一个社会性的问题。
四是出行环境的“红消绿涨”。在交通出行治理方面，《总规》草案也给出了答案，指出到2030年绿色出行比率将超过80%，自行车出行比率不低于12.6%，中心城区出行比例将达到42%，城市轨道交通将达到1000公里，以燃油消耗为动力的机动车出行比例将大大降低，在出行时，地图中主要交通干道显现红色与黄色的比例也将进一步降低，人们将不在为出行难而发愁。
五是生态廊道的绿色连接。在城市生态建设方面，《总规》草案提出了要建设九条楔形绿色廊道，打通连接中心城区和周边城区的生态空间，形成大型生态廊道，从而形成北京市及其周边城区由浅绿向深绿的逐渐过度。生态廊道的绿色连接是京津冀协同发展的一个组成部分，是京津冀城市群建设的示范区域，对于北京市的发展乃至京津冀地区其他城市的建设和发展都具有重要的指导意义。
（高桂林，法学院教授，2013年度国家法治与法学理论研究一般项目《大气污染区域联防联治法律对策研究》主持人；《大气污染防治法理论与实务》（第一作者），中国政法大学出版社2013年出版）
彭文英：城乡建设用地“减量提质”
《总规》草案提出，城乡建设用地规模，2020年减至2860平方公里，2030年减至2760平方公里左右，第一次由过去的“增量”规划转变为“减量”规划。这一“减量提质”的目标体现了资源环境对北京发展的刚性约束，体现了北京“瘦身健体”的决心。为了率先全面建成小康社会，建成国际一流的和谐宜居之都，必须疏解非首都功能，疏解人口，控制、减少城乡建设用地，增加生态空间。对此，我曾在研究中提出以下几点策略：
首先，应实施差异化的土地资源开发利用战略。首都中心城区、北京城市副中心以生态环境目标为刚性约束，中心城区通过人口疏解、非首都功能疏解等措施，迫使建设用地瘦身，加快优化提升首都核心功能。
其次，要进一步加大京津冀区域统筹，加快非首都功能疏解承接地区的产业、基础设施配置。一方面要促进北京周边地区产业发展、产业融合，能够吸引人、能够留住人；另一方面还得提高北京市周边地区的土地资源集约化利用水平，保障北京市建设用地“瘦身”。
再次，要倒逼盘活存量建设用地，强化土地节约、集约利用。在北京市“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构优化中，整合存量建设用地，大力推进废弃地复垦、农村居民点整治，腾退废弃地、闲置土地。在北京“多点”区域，引导向规模化、园区化发展，以组团式开发为主，一方面提高建设用地集约化利用水平，另一方面腾退闲置、废弃、低效利用建设用地而补充生态空间用地。
（彭文英，教授，城市经济与公共管理学院副院长，主要从事土地资源利用与保护、城乡发展、生态文明建设研究。北京市教委“首都圈生态文明建设研究”学术创新团队带头人。）
刘欣葵：浓墨重彩绘名城 综合治理保古都
在本次《总规》草案公示版本中，历史文化名城保护是既浓墨重彩又明确具体的一篇。从中可以看出，政府与社会各界对于历史文化名城保护已经形成了基本共识。基于社会的这一巨大进步，本次政府组织的规划也对古都的保护体现了空前的进步，比以往历次规划都思路清晰、重点突出、策略得当，措施相对更加综合。这集中体现在山水环境和文化遗迹共同保护的理念，以及层次分明的保护体系：四个空间层次、两个重点地区、三条文化带共九个方面中。
在保护体系中，第一次把“三山五园”与旧城并列为两个重点的整体保护区，第一次将长城、运河的保护确定为文化带的形态提出来，第一次把西山文化带与长城、运河文化带并列提出的文化带保护形态，第一次提出保护历史地名。在旧城整体保护部分中，第一次提出拆除历史建筑的意向性展示，第一次提出保护胡同及其名称，实施“微空间”改善计划，建设安静街区，规范交通；第一次加强旧城环境的综合整治，把城市治理与名城保护结合起来；第一次在详细规划的基础上提出了“三山五园”的具体内容。最后，第一次把名城保护与城市空间意向及风貌特色塑造结合起来，提出整体景观格局和10个景观区域。
随着历史文化遗产的保护和环境的修复，相信历史文化将更多、更好、更美地融入现代城市的居民生活，成为我们公共空间的一部分。
（刘欣葵，城市经济与公共管理学院教授，主要研究北京城市演变、城市规划、城市管理、地名研究及规划，全程参与《北京城市总体规划（2004年到2020年）》修编工作）
张贵祥：立足城市主体功能 拓展绿色生态空间
《总规》草案提出，北京城市发展目标是建设国际一流的和谐宜居之都。和谐宜居之都目标，涉及大都市的生态环境、生态产业、生态人居和生态文化。尤其在本次《总规》草案中明确提出拓展绿色发展空间，要求建立“一屏、三环、五河、九楔”的生态空间格局。
为实现这个目标，我认为还要做以下努力。首先，建立生态环境公共基金及科学决策机制，健全双向生态补偿机制，借助政府、市场和社会组织等力量，采取经济、技术等多种手段，提高北京西北部山区以至跨界水源涵养区居民保护生态环境积极性，分区分级管治，实现效率和公平相统一。其次，在积极实行“河长制”的背景下，加快永定河等水系综合治理与水生态修复步伐，坚持“源头治水、治污先行”，保障河流水量和水质，进一步落实密云水库和官厅水库等水源地保护工作。积极建设扩大湿地、林地等生态空间，建设海绵城市。加快北京市水空间治理，要提高市区供排水设施应对极端天气的能力，保障首都水安全，防灾减灾。第三，建立跨区域生态协同机制，联合津冀等省市共同推进生态建设和修复工作，实现共建共享。第四，积极实施并推进国家公园体制建设。
上述目标对北京未来发展意义重大，它是实现首都绿色发展、建设生态宜居城市的客观要求，也是实现京津冀协同发展的重要一环。具体说，空间上体现了水城共融、蓝（水域）绿（森林绿地）交织、人与自然和谐、生态与经济社会协调的格局。河流、生态廊道的不同尺度的建设与连通，既能够保证自然生态的健康运行，为植物花粉的传播、动物的迁徙搭建了通道，提升了生态效益，有利于生态良性循环，保障了生态安全。同时森林、绿地、湿地的多种生态服务功能，有效地对城市区域及居民提供清新的空气、洁净的水、生态环境、多样性的生物基因等生态产品和生态服务，能够均化洪水、提高水资源利用率，生态环境与资源价值十分庞大，不可替代。另外，生态空间布局又形成对城镇集中建设组团的穿插隔离，遏制连片蔓延发展，对不同用地功能形成隔离，保障行政、文卫、居住等功能区的环境质量。此外，道路两边的绿化带，对交通功能区形成生态卫生隔离，降解噪音、吸纳尾气污染等。总之，要立足流域与城市主体功能，推进生态文明建设与绿色发展，全面建设生态宜居大都市。
（张贵祥，城市经济与公共管理学院教授，主要从事区域经济与区域规划、生态城市规划、流域水生态区位与生态补偿、首都城市与京津冀、城市可持续发展等研究。）
编辑|杨俊 张佳宁