一、引言
2026年4月8日至5月7日，北京市公安局就《北京市养犬管理规定（修正草案）》公开征求意见，共收到社会各界意见建议1875条，意见主要集中于养犬行为规范、法律责任、公共场所准入、电子标识和信息化管理等方面[1]。同年7月29日，《北京市养犬管理条例（草案）》提请北京市人大常委会审议，拟调整管理区域划分，完善电子标识和公共场所携犬规则，并强化养犬人的法律责任[2]。上述意见所涉及的不同诉求表明，养犬管理不仅关系个体饲养行为，也涉及公共空间使用和责任分配等问题。
养犬活动兼有私人生活与公共影响两重属性。犬只为居民提供陪伴和情感支持，其活动却难以完全限定于私人空间；犬只失控、排泄物污染或持续吠叫所产生的后果，往往由周边居民共同承受。管理制度因而既要尊重合法养犬需求，也要防止个体饲养行为对他人人身安全、生活安宁和环境卫生造成不当侵害。禁止性规定和处罚措施可以约束违法行为，但仍需与风险预防、责任追溯和受害人救济机制相衔接。
本文以2026年7月二审阶段为研究时点，在梳理既有法规及其实施情况的基础上，分析系统修订的现实必要性，并讨论具体制度的完善路径。对于本轮修法已经提出的安排，重点考察其适用条件及与既有规则的衔接；对于拟增加的措施，则同时考虑法律依据、执行能力和权利保障。本文着重讨论地方立法如何将一般管理要求转化为责任明确、程序可行的规则，并在公共利益与个体权益之间形成合理平衡。
二、北京养犬管理制度的沿革与本轮修法定位
北京养犬管理制度是在城市发展、公共卫生风险变化和居民养犬需求增长的过程中逐步形成的。总体来看，其制度演进呈现出由严格限制向依法规范转变、由区域和数量控制向行为责任治理转变、由分散管理向全过程治理转变、由政府单向管制向多元协同治理转变的基本脉络。把握这一演进过程，有助于明确本轮立法所承接的制度基础及其未来发展方向。
（一）从严格限制养犬到登记与行为规范相结合
2003年9月5日，北京市人大常委会通过《北京市养犬管理规定》，自同年10月15日起施行，1994年的《北京市严格限制养犬规定》同时废止。2003年规定确立“严格管理、限管结合”的方针，以公安机关为主管部门，将登记、年检、免疫和携犬行为规范纳入统一框架，并规定有关部门配合、基层组织参与和公众监督等安排[3]。
在具体制度上，分区管理与犬只数量、犬种及体型限制相结合，明确了不同地区、不同类别犬只所适用的管理要求。登记和年检则将犬只与饲养人相联系，为管理责任落实提供基础。由此形成的制度兼具准入管理与行为约束功能。该规定也涉及犬只转让、死亡或失踪后的登记处理，以及弃养犬只的送交留检等事项，但不同环节之间的连续管理及其程序衔接仍有进一步完善的空间。
（二）既有法规实施中的服务拓展与管理方式调整
随着管理实践发展，相关工作逐步向部门协作和便民服务拓展。2024年北京市人大常委会执法检查报告肯定了部门联席会议、线上办理以及登记免疫“一站式”服务等实践进展[4]。这些实践为提高办理便利性、加强部门协作提供了基础。本轮立法可以据此总结运行经验，进一步明确相关措施的适用范围和实施责任。
不过，工作机制和技术工具的变化，并不意味着法规中的权利义务关系也已相应调整。线上办理主要改变服务方式，部门联席会议主要提供协调渠道，二者均须在法定职责范围内运行。因而，既有实践对修法的意义，一方面在于提供经过运行检验的经验，另一方面也在于揭示哪些措施需要稳定的规范依据，哪些事项仍应通过日常行政管理加以落实。
（三）2026年修法对空间规则与责任机制的系统调整
2026年7月二审草案拟取消重点管理区与一般管理区的原有划分，允许根据公共安全和公共秩序需要划定特定禁养、禁遛范围，并对不同类别犬只设置相应安全要求；电子标识与免疫、登记之间的衔接，以及针对严重违法行为的禁养安排，也成为本轮修法的重要内容[2]。这体现了空间管理、犬只身份识别和养犬人责任制度的同步调整。
本轮修法由此呈现出整合既有规范、加强各项制度衔接的取向。其基本任务是在延续登记、防疫和公共秩序维护等制度的同时，使新增管理手段获得明确的适用边界，并使各环节之间能够有效衔接。
三、系统修订养犬管理法规的现实必要性
既有制度为养犬管理提供了基本框架，但其与当前治理需求之间仍存在需要调整之处。系统修订的必要性，需要从实际利益冲突、规范之间的关系以及法规实施条件中寻找依据。只有区分规则缺失与执行不足，才能避免将所有管理困难都归结为条文不够严格。
（一）公共空间高度共享要求协调不同居民的权益
在北京人口与建筑较为密集的城区，住宅小区、公园、道路、电梯和商业空间等区域由养犬居民与非养犬居民共同使用。养犬行为既具有满足陪伴和情感需求的私人价值，也可能因犬只失控、持续吠叫、排泄物污染和攻击行为而影响他人的人身安全、生活安宁与环境权益。在公共空间高度共享的条件下，个人养犬需求与其他居民的空间使用需求可能发生冲突，需要通过明确且可执行的规则协调各方权益。
这一需求具有持续的现实基础。2024年市人大常委会执法检查报告指出，近年来12345市民热线涉犬类投诉年均达2万余件[4]。这一数据表明涉犬诉求持续存在，当然不能据此直接判断违法行为或伤人事件的发生频率。当各方对空间使用边界缺乏共同预期时，日常邻里分歧可能持续累积。地方立法的作用，在于为养犬人、非养犬居民和公共场所管理者提供相对稳定的行为依据，减少各方反复协商和事后争执的成本。
（二）上位法发展与管理场景变化要求整合既有规范
2003年规定施行后，相关上位法对权利义务作出了更为明确的安排。《中华人民共和国动物防疫法》第三十条规定犬只狂犬病免疫、登记和外出防护等要求[5]；《中华人民共和国民法典》第一千二百四十五条至第一千二百五十一条确立饲养动物损害责任规则[6]；《中华人民共和国个人信息保护法》则对个人信息收集、使用和国家机关履职处理信息划定边界[7]。这些法律构成本轮地方立法的依据与约束，不能因强调管理效率而被弱化。
同时，犬只身份核验、网络交易和收容领养等管理事项，涉及的主体关系和办理环节已经超出单纯登记与外出管理。上位法虽已确立基本权利义务，但具体事项的地方实施程序仍需细化；涉及重要权利义务的制度安排，也不能仅依靠部门工作措施加以确定。系统修订的必要性由此体现为规范衔接：既将上位法要求落实到地方场景，又避免各项措施分别制定而造成标准冲突。受害人的及时救治、养犬人的程序权利以及公众安全，需要在同一制度框架内得到兼顾。
（三）基层实施中的职责衔接需要稳定的制度保障
涉犬事项涉及公安、农业农村、城市管理、卫生健康、市场监管及基层组织等多个主体，部分问题同时具有治安、防疫和环境卫生属性。2024年执法检查报告指出，有关协作机制运行尚不充分、信息共享不够及时，登记免疫、领养救助等服务也存在衔接不足的问题[4]。这说明增加参与主体并不必然形成有效合作；如果职责仅停留在原则分工，群众诉求在流转过程中仍可能出现责任归属不清的问题。
地方性法规有必要为事项办理责任、部门协助和监督提供稳定依据，使既有分工能够落实到具体事件。但立法也有其作用边界：人员配置、经费保障和日常检查等事项，需要通过资源投入和具体行政工作落实。修法应当把制度要求与实施条件结合起来，而不宜通过不断增加基层义务替代能力建设。将职责配置与资源保障相衔接，是提高条例可执行性的重要条件。
四、关于完善条例的六项制度建议
基于上述分析，条例完善应聚焦能够改善制度运行的具体环节，并区分不同措施的调整对象。犬只风险分级着眼于危险预防，违法记录和禁养着眼于养犬人责任，医疗救济着眼于损害发生后的及时保障；信息管理、收容服务与部门协作则为相关制度实施提供条件。各项制度既应明确自身的调整对象，也应通过事实认定、信息传递和程序衔接形成配合。
（一）建立以犬只现实危险性为基础的行为风险分级制度
对法定禁养犬种的限制与对个体犬只的危险性评估，具有不同功能。前者确立类别性的管理边界，后者旨在识别允许饲养范围内仍具有现实攻击风险的犬只。van der Borg等对犬只行为测试的研究表明，测试对攻击行为的识别存在局限，研究者据此主张结合详细行为信息开展风险评价，而不只作简单的通过或不通过判断[8]。这一研究提示，分级制度应综合使用行为记录与专业评估结果；具体方法在本地管理中的适用性，还需通过实践检验。
建议在条例中确立犬只行为风险评估制度，并研究设置一般、重点关注和高风险三个等级。对有经核实的攻击性追逐、扑咬、伤人或反复失控记录的犬只，可由公安机关会同农业农村部门依法组织专业评估。评估应综合考虑攻击记录、伤害后果、行为诱因、受控状态和养犬人履责情况，不得仅凭犬只外观或者未经调查核实的投诉作出风险认定。
不同风险等级应对应必要且适度的防护措施。对重点关注犬只，可采取训练指导和行为矫正；对高风险犬只，可依法提出强化牵引、佩戴嘴套及限制进入特定场所等要求，限制程度应与危险相适应。等级不宜终身固化，经训练和重新评估后可予调整；再次发生攻击或伤人，应根据新事实重新判断。条例宜明确评估启动条件、决定机关、费用承担、复核及救济程序；评估人员的专业要求和技术标准，可在明确授权的基础上另行细化。风险降低不免除既有违法责任，养犬人无违法记录也不当然排除犬只危险性。
（二）规范违法记录管理与禁养条件认定
现行规定已设养犬违法记录和限制再次登记的措施[3]，2026年7月二审草案进一步提出五年禁养、终身禁养等安排[2]。其实施关键在于区分线索归集、违法认定与禁养决定：多次投诉可能指向同一事件，邻里反映也可能存在事实争议，不能把举报次数直接等同于违法次数，更不能以犬只风险等级自动替代禁养条件。
建议明确违法次数的统计期间、重复记录的排除规则，以及不同性质违法行为能否合并计算及其条件，细化“多次扰民”“经劝阻仍不改正”的证明要求。对轻微违法，应准确适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条：违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚[9]。对反复违法者可依法加强检查和教育，禁养及限制登记则须达到明确的法定条件，不能仅凭“社会影响较大”等模糊判断作出。
违法记录的形成与使用均应受到程序约束。投诉、网络曝光和物业登记可作为调查线索，但只有经依法认定的事实才能用于不利决定。条例应明确记录有效期限、更正和停止使用的条件，规定禁养期限的起算方式及期满后的办理程序，并明确决定机关的告知义务，保障当事人提出异议及依法寻求救济的权利。记录的保存期限应与用途相适应，已被撤销的认定及认定中已被更正的内容，不得继续作为不利决定的依据；相关记录也不应被用于缺乏法律依据的信用惩戒。
（三）完善责任保险与伤人医疗费用先行救济制度
犬只伤人后的责任认定与受害人的及时救治，具有不同的时间要求。现行《北京市养犬管理规定》第十八条已经要求养犬人将受伤者送医并先行垫付医疗费用[3]。即使最终赔偿责任明确，责任人不配合、支付能力不足或犬只身份不明，仍可能延误必要处置。世界卫生组织关于动物咬伤的资料强调及时处理伤口及必要的狂犬病暴露后预防[10]。因此，有必要在落实犬主先行垫付义务的基础上，补充责任保险和临时救济等费用保障机制，使救治不因赔偿争议而延误。
责任保险可以分散偶发损害的支付风险，但其制度设计必须符合立法权限。《中华人民共和国保险法》第十一条规定，除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立[11]。据此，建议采取政府引导、养犬人自愿投保的方式，并引导保险机构开发适合高风险犬只、有伤人记录犬只和单位养犬等情形的保险产品，通过团体投保和条款规范化提高保险服务的可获得性。不能仅以地方条例设定强制投保义务，也不宜把投保变为缺乏上位法依据的登记条件。
在支付环节，可引导保险机构在合同中明确必要急诊费用的预付条件、项目、限额和结算程序，由保险机构依法律及合同承担义务。对急需救治、责任人暂时无法查明等情况，可研究限额临时救济，明确财政或其他合法资金来源，并规定申请审核程序、防止重复支付的措施及依法追偿的条件。公共救济不能免除犬主赔偿责任，保险机构的追偿亦须具有相应法律或合同依据。只有将资金来源、支付程序与最终责任衔接起来，先行救济才具有可持续性。
（四）完善犬只全生命周期档案并明确数字技术应用边界
电子标识可以为关联犬只身份和管理记录提供依据，但信息集中仍需与业务核验、记录更新和责任落实相结合。建议围绕个体识别编码，及时更新犬只取得、免疫、登记、转让、遗失、迁出、伤人处置、收容领养、死亡和注销等必要信息，并明确各业务部门的维护责任。风险评估和违法处理结果分别依前述程序形成后进入档案，使数据记录能够反映责任关系的变化，而不是简单汇集不同来源的信息。
全生命周期管理不意味着全量收集信息。犬只资料一旦关联养犬人的身份、住所和联系方式，就涉及自然人的个人信息权益。依照《中华人民共和国个人信息保护法》，应当限定履职所必需的收集、查询和共享范围，明确保存期限、访问权限、操作留痕及安全责任，提供依法查阅、更正等渠道[7]。伤人事件中可以依法共享犬只身份、免疫状况和处置状态等必要信息，但不宜将受害人的完整病历或全部犬只诊疗资料无差别纳入日常管理平台。
信息进入执法环节后，还应区分技术发现与证据认定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十六条分别规定了电子技术监控记录的审核要求以及证据种类和查证要求[9]。是否采信有关记录，应依法审查其取得方式、真实性及证明力，不能仅因其由技术设备生成而予以排除。未经核实的算法结果只能作为调查线索，不能自动生成处罚、风险定级或禁养决定。执法机关应核查识别对象、行为发生情境和记录完整性，依法作出判断，保障当事人的陈述、申辩权，并为技术识别异议设置人工复核程序。
相应系统应保留必要的识别记录和人工复核过程，定期评估识别准确率、误判情况及信息安全风险，确保错误能够追溯和纠正。公共视频或身份识别的使用不得超出法定目的和必要范围，不能以养犬管理为由扩大对无关人员的监控。档案建设与智能辅助执法均须遵守个人信息保护要求，后者还须符合行政执法的证据和程序规则。将信息采集、使用与行政决定的作出相衔接，有助于防止技术应用对个人权益造成不当限制。
（五）细化收容犬只的健康评估、领养回访和源头治理制度
收容管理既要控制公共空间中无人管控犬只带来的风险，也要查明犬只来源、评估健康状况并确定后续安置方式。建议对进入留检场所的犬只开展身份核验、健康检查、必要隔离和行为评估，并衔接失主查找、认领及领养程序；繁殖控制或其他专业处置应结合犬龄、健康状况和防疫要求审慎实施。欧洲委员会《宠物动物保护公约》关于饲养责任及避免不必要痛苦的规定，可提供比较法参考[12]。相关借鉴应转化为符合我国法律和实际能力的操作要求，而不能直接作为行政处置依据。
领养制度不能止于办理交接手续，还应建立领养人条件审查、领养协议、饲养指导和适应期回访制度。对再次弃养或以领养名义违法交易的，应依照法定条件追究责任，不宜以领养协议或服务管理要求自行增设行政处罚。社会组织参与收容领养，应具备相应场所、人员、防疫及财务管理条件，并接受监督；政府可以购买专业服务，但不能将其依法承担的责任完全转嫁给社会组织和志愿者。
收容需求与繁殖、交易及弃养行为密切相关，扩大留检场所的容量不能替代对上述环节的规范。应依法落实经营主体身份核验、免疫检疫信息披露和交易记录保存等要求，保障购买者获得必要信息；同时，研究与犬只健康状况相适应的繁殖条件、幼犬最低出售年龄等专业标准，并明确病犬销售的法律责任。源头规范与领养管理相衔接，才有助于减少无序繁殖、冲动购买和重复弃养，而不使治理长期停留于被动收容。
（六）建立涉犬诉求首接负责与跨部门协同处置机制
涉及多个部门的事项能否得到处理，取决于职责是否落实到具体办理环节。首接负责的价值在于减少群众辨识职责分工和反复投诉的负担，并不意味着首接单位可以超越权限作出决定。建议依托12345等既有渠道，针对不牵绳、犬粪污染、犬吠扰民、伤人和违规经营等事项，明确受理、转送、主办及协办关系。首接单位负责登记、依法转送和告知去向，主办机关承担调查处置及结果反馈责任，避免以内部流转代替实际办理。
对涉及多个部门的事项，应按法定职责确定牵头机关；存在现实人身危险的，应立即进入相应应急处置程序，不能等待普通投诉流转。街道乡镇承担属地协调职责，但协调不替代有权机关的调查与决定。对反复投诉事项建立复查和督办机制，经依法认定的结果按第四项建议归档，使办理信息与责任记录衔接。还应为上述流程的运行配备必要人员、安排经费并加强监督，防止办理环节增加而处置能力没有相应提高。
物业服务企业主要负责维护住宅小区公共区域秩序、劝阻明显违规行为、留存必要的现场记录或者监控资料，并及时向有关部门报告，不承担行政执法责任。居（村）民委员会可以开展文明养犬宣传、邻里矛盾调解和自治公约建设，但不得自行实施罚款、没收犬只等行政处罚，不得违法公开个人信息或限制居民合法权利。
五、结语
《北京市养犬管理条例》的制定，是在既有登记、防疫和公共秩序管理基础上重新协调相关制度的契机。系统修法的价值，在于使风险预防、违法责任、损害救济和执行程序形成相互衔接的规范关系，而不是将各类治理理念简单叠加。犬只危险性与养犬人违法责任应分别认定，数字工具与部门协作应服务于明确的法定职责，公共救济与保险机制则须分别明确资金来源、支付条件及法律依据。
建议北京市人大常委会在条例审议通过前，对上述事项进行专题研究。对于实践基础较好、条件已经成熟的内容，应尽可能直接纳入条例；对于暂时难以规定具体标准的事项，也应在条例中明确基本制度、适用范围、责任主体、程序要求和授权边界，避免将涉及公民重要权利义务的事项全部留给后续部门文件。
养犬治理最终需要形成稳定、透明和可预期的行为规则，使守法养犬人的正常生活需求得到尊重，非养犬居民的人身安全和生活安宁得到保障，受害人能够获得及时救济，犬只得到符合防疫和基本福利要求的处置。立法后的实施评估还应关注办理效率、重复投诉和救济可及性，检验制度是否真正改善了日常治理，并综合考察公共安全、居民权益保障和实施成本，而不宜仅以处罚数量或信息归集规模衡量成效。
参考文献（略去）
——本文原载于《宠物科学》2026-8期
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