界面新闻记者 | 张倩楠 界面新闻编辑 | 刘海川
国庆假期刚过，夜幕降临，送完北京一处商圈的最后一单，李亚鹏刚结束一天的工作。他是一名与某平台直接签订劳动合同的全职骑手，从故乡黑龙江齐齐哈尔到北京，已经在外卖行业奔波了四五年，成为所在配送区域公认的“单王”。聊起正在征求意见的《新就业形态劳动者权益保障办法》，他向界面新闻细细说起骑手工作背后藏着的现实考量。
2026年10月8日发布的《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》（简称《办法》）把“受平台劳动管理、又不完全符合确立劳动关系”的骑手、司机、众包配送员，首次纳入部门规章的保障框架。
过去几年，新就业形态劳动者的权益保障并非空白。2021年，人社部等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》；2023年，人社部办公厅先后印发关于新就业形态劳动者的“三指引一指南”。
“《指导意见》以及后续一系列配套指引，在规范层级上属于部门规范性文件，不得直接作为监察执法的法律依据，仅能作为行政执法、仲裁与司法裁判的参考材料，其功能重在引导、规范平台用工实践，发挥政策引领作用。”中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇告诉界面新闻，《办法》作为部门规章，在行政执法环节具有直接约束力，在劳动仲裁与司法诉讼中可以参照适用，是人社部门开展劳动执法监察、作出行政处罚的法定依据。
单价越压越低，骑手能否拥有知情权、议价权？
“我在2025年5月22号转到现在的平台，那时候单价高，平均一单能到7块5到8块。”李亚鹏告诉界面新闻，如今，平均单价“降太多了”。他介绍了平台的计价方式：3公里内底价3块5，每超出1公里加5毛，午高峰时段再乘1.5倍，“中午那会儿单价高些，但平摊下来也就4块5到5块”。
这就意味着，为了补回单价下滑，就只能多跑量。李亚鹏算了一笔账，“就算省吃俭用，在北京一个月的衣食住行至少需要3000块钱的开销。以前每天跑70-80单就能挣到500块，现在需要跑100单。这样才能保证每个月能寄回8000块给留在东北的妻儿。”
因此，当谈到《办法》中“连续工作4小时应保障适当休息”的规定，李亚鹏坦言，“单价这么低，如果强制休息，确实能减轻身体压力，但是跑单量上不来，挣不到钱，对我们来说弊大于利。”
更让李亚鹏介意的是调价方式。作为全职骑手，站点叫他回去签字确认单价降低，“虽说那份文件没有公司公章，但骑手们都默认了”。而那些与第三方外包公司签约的众包骑手，连这张纸都没有，“打开软件发现系统里单价悄悄从5块变4块5，你跟谁反馈都没用，也没渠道反馈”。
南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授陈兵告诉界面新闻，外卖小哥反映单价越压越低，和区域单量、平台抽成、商户补贴、时段供需、考核权重和派单效率等多项因素有关。
《办法》第27条要求企业制定修订劳动规则提前公开征求意见，听取工会或劳动者代表意见，实施前至少提前7日公示，并在平台显著位置持续公示、提供反馈渠道；第25条允许就劳动报酬、劳动定额、考核办法集体协商；第28条禁止把显著异常数据作普遍考核，要求科学确定调度和考核指标。以上措施，对单方面悄悄改单价、用极端时效倒逼低价配送、用差评一律扣款，会有一定约束。
要解决单价越来越低，陈兵认为，“《办法》能提供制度和程序保障，但是否实质提单价，取决于行业基准、平台成本结构、集体协商力和地方监管执法，单靠任一条文不会一蹴而就。”
陈兵表示，规则制定不是只走形式，关键在于工会和劳动者代表能否拿到派单量、空驶率、区域均价等基础数据。还要看集体协商能否形成行业性成本底价或合理区间，而非平台单方面给公式，而且要警惕将集体协商异化为协定价格，必须要充分体现协商的双方或者多方性，保障参与协商主体的开放和自由。此外，监管要把抽成、补贴、计价、罚则放在一起评估，避免“明面单价未降、抽成和处罚变相压缩到手收入”。
算法成为“劳动规则”，新规能否打破隐形牢笼？
李亚鹏介绍，“我最近接单最短的配送时间已经缩短到18分钟。”而骑手基本不会只拿一两单，“最起码五六单一起取送才能挣到钱”，其中只要有一单商家出餐慢，或送餐途中遇到变故，后续订单都面临着超时罚款。
“有的外卖平台系统可以识别骑手是步行还是骑行进入小区送餐，会视情况放宽时限，但有些并不会。”李亚鹏告诉界面新闻，平台虽有“超时7分钟免责”的宽限，然而在推出免责规则的同时，基础配送时间被悄悄缩短了7分钟，“一加一减，等于没变”。
“困”于算法，是依托互联网平台，按照平台劳动规则、指令等提供劳动，获取劳动报酬的劳动者被迫面对的处境。算法既制定“劳动规则”，也是一道难以挣脱的隐形牢笼。
《办法》的一大亮点是把“算法”纳入劳动规则的范畴，并明确“算法是指平台企业用于自动化调度、监督、评价和激励新就业形态劳动者的决策规则与指令集合”。第28条要求企业算法坚持以人为本、公平正义、安全可控，向劳动者解释涉及权益的算法基本原理、影响因素、目的意图和主要运行机制，不得将显著异常数据、违规行为数据用于普遍考核；第29条禁止在任务机会、报酬等方面算法歧视。
“这比过去的倡导更具体，早期算法偏效率优先，取中要求在时效、出餐、交通异常等场景留缓冲，把骑手安全与申诉纳入参数，这次上升到规章，对黑箱问题会有明显改善。”陈兵说。
陈兵指出，要说“真正打破黑箱”仍须谨慎。他介绍，黑箱分三层：一是技术层，模型权重、训练数据、实时调度逻辑复杂；二是商业层，派单策略、商户排序、抽成模型涉及平台竞争力；三是合规层，哪些可向劳动者通俗解释、哪些向监管全量提交、哪些因商业秘密可脱敏，需要边界。
“在监管实践中要区分技术层、商业层对合规的实际影响，以及合规要达到的有限目的。”陈兵表示，第28条的价值是把“可解释”从研发术语变成法定义务，配合第27条“确定实施前，至少提前7日向劳动者公示”、第25条“开展集体协商的权利”，可形成劳动者知情、工会参与、政府审查的三层透明。若再配套第三方算法审计、行业基准参数、异常工单留痕，黑箱会逐步变灰箱；完全透明在所有场景并不现实，也不必要。
职伤试点转为制度，养老与医保短板待补
所有社会保障里，李亚鹏认为最重要的是医保和工伤保险，在他看来，这是外卖骑手最迫切、也最容易实现的需求。
人社部从2022年开始进行了职业伤害保障的试点。直至今年，新职伤试点覆盖到全国所有的省份和新疆生产建设兵团。《办法》第22条把“平台企业应当按照规定参加职业伤害保障”写入规章，从试点通知的部门义务升级为规章义务。
武汉大学终身教授、社会保障教研室负责人王增文向界面新闻介绍，职业伤害保障切实兜住了新就业形态人员最高频、最致命的风险底线，但距离“与工伤保险大体相当的职业风险全覆盖”还有一段路。《办法》是把它制度化的重要一步，预计“十五五”期间我国职业社会保障会完成从试点到定型制度的转换。
此外，《办法》第22条规定，“新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险等社会保险的，企业应当按照国家有关规定承担相应的社会保险责任”。事实上，这是人社部社会保障工作“扩面提质”的重点要求。
10月10日，人力资源社会保障部副部长李忠在国新办新闻发布会上表示，力争“十五五”时期基本养老保险参保率稳定在95%以上，失业保险参保达到2.55亿人，工伤保险参保达到3.45亿人。重点是，鼓励支持新就业形态人员等群体参加职工养老保险，建立完善用工方、平台企业、劳动者共同筹资、合理分担的参保机制。
王增文介绍，针对新就业形态劳动者的鼓励参保与缴费分担机制，今年9月国家医保局等七部门的专项行动已经给出方向：完善参保缴费、待遇保障、异地就医等配套政策，彻底解决新业态从业者“参保难、缴费繁、保障弱、异地报不便”的民生痛点。《办法》应与其衔接，逐步取消就业地参保户籍限制、实行阶段性参保（缴费年限按月累计、居民医保年限可折算）。还可以考虑把“平台在App内提供参保登记和代缴通道”明确为企业的程序性义务，确保参考入口方便可及，参保通道畅通无阻。
此外，王增文表示，可以参考部分地区、平台企业对参保补贴的探索经验，明确企业应当按劳动报酬的一定比例给予缴费补贴的责任，补贴比例和方式由集体协商确定，在赋予平台一定弹性的同时，将参保成本分担从倡导上升为义务。
“新就业形态劳动者应先保连续、再提水平，以居民养老、居民医保为‘兜底’确保应保尽保，以降费、降基数、灵活周期吸引中间群体进入职工保险体系，以平台补贴和财政社保补贴把高粘性劳动者稳定在职工制度内。”王增文说。
"假外包、真用工"频发，三条防线能否锁住平台责任？
李亚鹏作为与平台直接签订劳动合同的全职骑手，属于“保障最好”的一类。然而，这类人群只占行业的少数。
据2026年8月19日，北京致诚农民工法律援助与研究中心、北京市致诚律师事务所发布的一份报告，5年间，即时配送平台中直营模式占比逐渐降低，外包成为绝对主力。各平台通过运力计划把名义上的众包骑手纳入排版、单量、在线时长与准时率考核，逐渐形成“约束型众包”。
《办法》第31条把用工分为"劳动合同、书面用工协议、三方协议"三类；第36条禁止诱导注册个体工商户、多层转包、违法分包规避责任；第34条确立合作企业无资质则平台担责。
娄宇告诉界面新闻，在平台、合作企业、劳动者三方的层面上，之前平台最典型的规避手段就是把管理、派单、考核全部交给外包站点，平台仅通过算法派单、制定服务规则和薪酬标准，合同只由合作企业与劳动者签署，平台借此隔离责任。《办法》规定的三方协议强制把平台作为合同主体，平台不能再以“业务外包、我不是用工方”作为免责是由抗辩，从合同文本层面上固化了平台的责任主体地位。
“这套规则能够显著压缩‘假外包、真用工’的制度套利空间，也就是提高外包的成本，让企业不愿意使用外包，但无法从根本上彻底根除外包。”娄宇介绍，这些规则属于行政监管层面的“事前预防+事中监管+事后追责”组合规制，设置了主体识别、责任锁定、禁止规避三条防线；但受制于部门规章的立法权限、平台商业模式的灵活改造空间，以及裁审层面法律关系的认定难题，仍然存在制度短板。
娄宇指出，《办法》作为部门规章，无权创设劳动关系或者不完全劳动关系的认定标准。构成何类法律关系，依然需要仲裁、法院依据从属性标准去判断。平台可以调整算法，精细化改造管理强度：弱化直接考勤、取消强制接单，保留绩效扣款、派单权重等柔性算法管控，制造“弱管理”外观。
“这种介于纯粹自主经营与强支配管理之间的灰色地带，裁审尺度仍然容易产生分歧。”娄宇说，规章只能要求平台履行新业态底线义务，但很难直接把“弱算法管控”直接推定为劳动关系。当然，任何弱管理，包括算法若管理都会导致服务质量不高，从而影响消费者的体验，最终损害企业利益，变更管理方式去规避法律制度，其实是一把“双刃剑”。
针对新就业群体维权难，娄宇介绍，《办法》构建了内部申诉、多元调解、行政投诉、仲裁诉讼、法律援助并行的解决体系。“但是，机制设计层面的完备，不等于实践层面维权完全畅通。”他说，该机制受制于部门规章效力边界，诉讼阶段仅具备参照效力；同时现有规则仍以单一平台用工为预设场景，无法直接处理跨平台复合用工争议。
此外，娄宇表示，劳动争议具有周期成本、行政监管资源约束、小额争议收益失衡等现实因素，这套机制只能压缩平台规避责任的空间、降低维权门槛，难以一次性根除新业态维权的全部顽疾。后续仍需要配套裁审衔接细则、跨区域监管协同、多平台统一劳动账户等制度，持续降低维权的时间与经济成本。
当李亚鹏回到自己的出租屋，已经晚上9点。他说想再在北京干两年就回哈尔滨跑外卖，与妻子和孩子团聚，但尚未敲定这个打算。“新规如果出台，对我们来说是好事，就盼着它能真正带来改善。”