《大一统的制度密码：行政发包制与国家治理》
周黎安 著
格致出版社
2026 年8月
文｜周黎安
本书通过对中国清代、计划经济时期、改革开放以来等多个历史阶段的系统考察，揭示了行政发包制在不同时期的具体形态及其演化逻辑。在漫长的历史演进中，中国国家治理始终围绕两条相互交织的制度线索展开：一条是行政内包，处理中央与地方、上级与下级之间的权力配置与责任锁定；另一条是行政外包，处理国家与社会、官与民之间的边界划定与治理合作。这两条线索看似分离，实则共同构成行政发包制的核心运行机制：通过在不同层级与不同边界上不断调整“谁来承担责任、谁来执行任务”，国家得以在权威统一与治理弹性之间维持一种可持续的结构性均衡。
在国家内部，行政发包制首先表现为一种典型的“内包结构”：中央保留最终控制权与评价权，而将具体治理任务以发包形式层层下移。从清代州县治理，到计划经济时期的地方承包，再到改革开放后的财政分权与目标责任制，尽管制度形式迥异，但其内在结构高度一致：责任沿层级不断下沉，而控制权则以相机方式保留在上级手中。
在清代基层治理中，州县官是典型的“综合承包方”：朝廷以钱粮上缴、社会治安等结果性指标考核其政绩，却并不为其提供充足的正式预算与编制支持。州县官必须在完成上缴任务后，依靠“非正式经算体系”（如火耗、陋规）自筹经费，并自行聘用幕僚、管理胥吏。这种“责任无限、资源有限”的结构，正是行政内包的早期形态——上级保留最终控制权（如考成、弹劾），下级在结果压力下享有高度自由裁量权。衙门内部进一步形成从州县官到书吏、衙役的层层分包链条，呈现“官吏分途”的组织边界收缩。这种“正式制度与非正式制度二元嵌套”的结构，使清代中国得以在财政能力有限、信息高度不对称的条件下维持基层治理的基本秩序。
革命战争年代的军事发包制彻底摒弃了清代行政发包制当中的私人性、世袭性、庇护性关系，中央和各根据地之间代之以组织化和制度化的军事发包—承包关系。计划经济时期，中国在移植苏联高度集中的计划体制的同时，持续嵌入并激活了具有深厚本土渊源的行政发包逻辑。中央通过计划指标、预算分配与干部任免设定总体目标，地方政府则作为“承包方”在属地范围内承担经济建设、资源协调与组织动员的综合性责任。多次“放权—收权”循环、财政包干元素的引入，以及教育、医疗等公共服务领域的地方包干制，都体现了行政发包逻辑在计划体制内的制度“反弹”，也见证了行政包干制与计划经济、工业管理之间的内在冲突和张力。如在教育领域，与苏联高度科层化的集中管理模式不同，中国通过层层行政内包，构建了低成本、广覆盖、高弹性的基础教育供给体系。
改革开放以来，央地间的行政发包制进入全面显性化和大规模扩张阶段。财政包干制使地方政府成为事实上的剩余索取者，发展经济的激励空前强化；目标责任制、绩效考核、一票否决等机制逐步完善，将行政发包从财政领域扩展到社会治理的方方面面。1994年分税制改革在规范央地财政关系的同时，也带来了“事权下沉、财权上收”的结构性张力，促使地方政府通过土地财政、投融资平台、国有企业等渠道发展“第二财政”，以维持履约能力。预算管理制度改革（收支两条线、国库集中支付等）对财政权力实施制度化回收，但并未也不可能彻底消解行政发包的内在张力——当治理任务不可退出、风险责任难以真实切割时，行政发包便开始向预算体系之外的组织形态迁移。县域治理中，从县级政府到乡镇、再到村级组织的连续发包链条，以及“中心工作机制”“领导包干制”“驻村干部”等制度安排，都体现了行政内包在组织边界上的弹性伸缩。
如果说行政内包解决的是国家的内部组织治理问题，那么行政外包则回答的是国家如何在组织边界之外延伸治理能力。中国的历史与现实反复呈现出一个共同现象：当正式科层体系无法承载不断增长的治理任务时，国家并不会简单扩张组织规模，而是通过多种方式将任务外移至组织边界之外。从清代的士绅、保甲体系，到计划经济时期的单位制，再到当代的社会组织、平台公司与编外人员，国家不断在体制内与体制外之间调整治理任务的承载主体。组织边界并非固定，而是随任务压力与资源约束动态调整。
在帝制中国，行政外包呈现“一体多面”的治理格局。国家并非简单地选择“控制”或“放任”，而是根据不同治理领域的统治风险、行政治理成本与预算约束，进行差异化的边界配置。在赋役、治安、意识形态等统治风险高的领域，国家采取“强行政、弱外包”，通过里甲、保甲等准官员体系实施直接控制；在地方性公共产品供给（水利、救恤、司法调解）领域，呈现“官民合作”的均衡模式；在宗族、乡约、商人会馆等民间内部秩序领域，国家采取“弱行政、强外包”的相机控制策略，赋予社会承包方自主管理空间，但始终保留最终干预权。士绅、宗族、商人会馆等并非独立于国家的权力主体，而是被纳入行政外包体系的“准官员”或“半官半民”载体。所谓“皇权不下县”“基础性权力弱”等判断，若忽视庞大的准官员队伍与多样化的行政外包形态，便可能低估帝制国家实际的基础性权力。
计划经济时期的“空间发包”，是行政发包制塑造国家—社会关系的另一种极端形态。在工业化任务刚性、财政能力短缺与横向协调机制匮乏的条件下，国家将城市化配套责任（住房、福利、公共服务、社会管理）系统性地下沉至企事业单位。单位成为集生产、生活与社会管理于一体的综合承包方，形成了“单位制城市”格局。与苏联以城市为整体单元的科层化集中规划不同，中国选择了分散化、组织内嵌的承包模式，以较低的集中预算支撑了工业扩张，也导致了公共服务碎片化与城市公共性弱化。
经济转型期的“行政‘借道’社会”，则是行政外包在当代条件下的制度变种。当行政发包体制内部出现“上级发包、下级行政化”的张力时，基层政府面临任务刚性不减而自身编制、预算与规则弹性被压缩的困境。在此约束下，政府主动发展社会组织，将其塑造为替代性承包节点：社会组织在名义上独立，实则被深度嵌入行政发包链条，以“社会组织之名”行“行政承包之实”。这既不同于“行政吸纳社会”中相对清晰的政社边界，也不同于西方国家外包中的平等契约关系，而是一种非对称的行政承包关系。
从历史纵深看，行政发包制具有强大的“制度外溢”能力：清代州县官依赖吏役、士绅等非正式载体，当代则表现为编外人员、社会组织、地方投融资平台与国有企业等准市场化组织。这一“去组织化治理能力”的机制，使国家在不显著扩张正式科层体系的前提下，持续实现对复杂社会的有效治理。因此，国家—社会关系并非一个清晰的二元边界，而是一个从强行政嵌入到弱行政嵌入的连续谱系。在这一谱系中，社会主体并非完全独立，而是被纳入行政发包链条之中的“准承包人”。
长期以来，央地关系和国家—社会关系分属两个相对独立的研究议题，本书通过行政发包制的视角，整合了这两支长期被分割的研究文献，避免了将央地关系和国家—社会关系视为彼此独立或相互替代的治理模式。行政发包制在目标刚性、资源受限和信息分散的条件下，通过责任下压、绩效考核与人格化问责，在结果端吸纳不确定性。行政内包与行政外包在等级化权力的贯穿之下，形成一条结构性衔接和连续性治理链条。这一框架不仅超越了传统的“强国家—弱社会”二元叙事，揭示了中国治理中权力体系在组织内外保持连续性的深层逻辑，也为理解中国治理结构的独特性提供了更具机制性的分析工具。
将行政发包制置于更广阔的文明比较视野中，可以更清晰地辨识其独特性。在波斯帝国、罗马帝国、中世纪晚期西欧、德川幕府时代日本与帝制中国的系统比较中，我们看到：在广阔疆域、有限行政能力与高度信息不对称的结构性约束下，各文明均在不同程度上采用了发包式治理模式。然而，关键差异并不在于是否存在发包机制，而在于发包关系的“制度嵌入方向”。
波斯帝国的发包止于行省精英，国家权力停留于社会之上，形成一种“疏放型行政发包制”；罗马帝国将治理责任外包给自治市与地方庄园，行政体系始终薄弱，呈现“半封建”特征；中世纪晚期西欧则将征税、军事与公职市场化外包，使国家治理高度私人化与契约化，形成“行政—市场化外包制”；德川幕府时代日本通过分封与等级化监督，将发包嵌入封建结构之中，却未走向官僚化整合，形成“行政化封建发包制”。唯有帝制中国，在持续压制权力私有化与分封固化的过程中，将发包关系既层层内嵌于官僚等级体系内部，又延伸至社会组织与个人，使承包人既承担整体责任，又受制于正式权威，既拥有执行弹性，又无法将职务产权化，既依赖人格化问责，又维持公私边界的制度区隔。
正是在这一比较中，行政发包制作为一种独立治理类型的理论价值得以充分显现。它不是家产制向理性官僚制的过渡形态，不是封建制与郡县制的简单折中，而是一种围绕“责任嵌入方式”形成的独立制度逻辑。如果说家产制国家的发包是向社会外部的私人化外包，理性官僚制是行政职能的垂直一体化整合，那么行政发包制则是在统一权威结构之中嵌入承包关系，在结果刚性问责之下保留执行弹性（包括边界弹性）——这是一种既不同于家产制，也不同于官僚制的第三种治理形态。
数字时代的到来，对行政发包制提出新的挑战，也为其注入了新的活力。本书通过对北京“接诉即办”与上海“一网统管”的案例分析，揭示了数字平台如何重塑政府内部的发包关系：数据穿透打破了基层对治理信息的垄断，使发包方拥有独立于下级汇报的信息来源；算法计件将激励考核从主观评定转变为全过程透明化的绩效追踪；任务颗粒化使发包单元从模糊属地走向精准派单。这三重改造的共同指向是：数字平台正在成为新型发包关系的“操作系统”，将传统行政发包从依赖层级权威与人格化信任的制度形态，逐步转化为依赖数据可见性与算法规则的制度化治理模式。
与此同时，政府对平台企业的监管也呈现出“发包式平台治理”的特征。国家通过规则制定、合规审查与处罚权的行使，将内容审核、算法管理、数据安全等治理职责转移给平台，同时保留剩余控制权与最终问责权。
与欧美模式相比，中国的“嵌入式发包型”治理呈现出独特的制度特征：控制权从财政—人事阀门向数据阀门扩展，承包链条从双边关系延伸为生态系统治理，风险配置呈现“封装—回流”的双重结构。
因此，行政发包制在数字时代并未消解，而是完成了一次制度升级。这一升级的核心机制在于“双阀门模型”的形成——财政—人事阀门与数据阀门的协同作用，使国家能够在控制组织边界的同时强化治理深度。财政阀门塑造着发包的组织边界，决定哪些任务留在科层内部、哪些任务外包给平台；数据阀门则决定着治理的控制深度，使过程可观测、结果可度量、责任可追踪。两者的组合配置，为国家在不扩张科层的前提下实现治理任务的外置与控制权的再集中提供了制度基础。
在数字化与制度化同时推进的条件下，国家治理呈现出一种新的结构：事前控制与事后控制同时强化。这种制度升级也带来了新的结构性张力。“高张力均衡”概念的提出，正是为了捕捉数字时代国家治理的结构性特征：不确定性的事前吸收机制（规则、预算、程序、数字监管）与事后吸收机制（问责、攻坚、兜底、项目制）在同一体系中并行强化，通过分层配置与边界扩张的方式对不确定性加以“结构化容纳”。这一均衡的可持续性取决于财政、数据和合法性三个“阀门”的耦合约束。当某一阀门的能力无法继续支撑张力的分配与缓冲时，均衡便可能向科层化回收、外溢深化或结构性回摆等方向演化。现代国家治理的核心问题，不再是如何消除张力，而是如何管理张力。
（本文摘自《大一统的制度密码：行政发包制与国家治理》；编辑：许瑶）
责编 | 杨明慧