谁来决定科学往哪走？美国白宫科技政策办公室的权力沉浮

2025年5月19日，迈克尔·克拉齐奥斯在美国国家科学院发表演讲

编者按：2026年7月21日，美国白宫科技政策办公室主任迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）向特朗普总统提交了题为《科学：黄金新时代》（Science: A New Golden Age）的报告。白宫将其称为自1945年范内瓦·布什《科学：无尽的前沿》以来80余年间对美国科技体制的首次全面重构。这份123页的报告附有白宫科技政策办公室与管理和预算办公室联合签发的2028财年研发优先事项备忘录，要求各联邦研发机构在90天内提交落实方案。报告发布之时，正是本文所讨论的白宫科技政策办公室从“科学界影响白宫的通道”转向“白宫重塑科学界的工具”的过程走向深入之时。本文原刊于《美国研究》2026年第4期，《知识分子》刊发时作者做了文字上的编辑和调整，并补充了对这份新报告的分析。

撰文｜刘燚飞、顾超 （北京大学政府管理学院）‍

科技领导权是国家引导、组织和管理科学技术活动，并使这种领导获得社会认可的综合性权力。这一权力由科技发展方向决定权、科研资源配置权与知识正当性认证权三个维度构成，其合法性建立在公众信任、问责机制与社会受益感之上。美国白宫科技政策办公室自1976年依法设立以来，其实际权力在充分赋权、选择性重视、实质架空与工具化四种制度模式之间变动。2025年以来，三种权力同时向行政系统集中，2026年7月发布的《科学：黄金新时代》报告试图将这一过程变成一个长期方案，而公众对科学的信任同时急剧流失。缺乏科学自治、问责机制与社会受益感支撑的科技领导权，正在从制度能力转化为合法性负担。

争夺科技领导权！从《无尽的前沿》到《科学：黄金新时代》

1945年，时任美国科学研究与发展办公室主任范内瓦·布什（Vannevar Bush）向总统提交了题为《科学：无尽的前沿》的报告，系统阐述了联邦政府资助基础研究的必要性与基本原则。[1]这份报告催生了美国国家科学基金会，也确立了一种科学界与政府之间的社会契约：政府出资，科学家自治。[2]

然而，20世纪中叶以来，科学研究的组织形态已发生根本变化。大科学时代的研究依赖大规模资金投入、复杂的组织协调和跨学科团队，粒子加速器、空间站、人类基因组计划等项目动辄耗资数十亿美元。[3]科学资源有限，而科学探索的方向无限。政府作为科研经费的主要提供者，不可避免地要决定哪些领域优先发展、哪些项目获得资助。科学家的自由探索与国家战略需求之间由此形成持续的紧张关系，其核心是科技领导权的归属问题。

总统身边的科技咨询机构，是这一问题最集中的观察点。从第二次世界大战期间的科学研究与发展办公室，到艾森豪威尔政府时期的总统科学顾问委员会，再到肯尼迪政府时期的科学技术办公室，总统科技咨询体制几经变动。1973年，因多位委员会成员公开反对反弹道导弹系统和超音速运输机等旗舰项目，尼克松一举撤销了总统科学顾问委员会及其下属的科学技术办公室。[4]这一事件促使国会采取行动。1976年，福特签署《国家科学技术政策、组织与优先权法》，以立法方式设立白宫科技政策办公室，将总统科学顾问的角色固定下来。[5]此后近半个世纪，每一届政府都根据自身政治需要调整该机构的组织结构、人员配置和政策重心。2025年以来，这种重塑达到了前所未有的程度。

本文将科技领导权界定为：在国家科技治理体系中，对科技发展方向、资源配置优先序和知识正当性边界拥有决定权、组织权和解释权的综合性权力。它由三种相互嵌套的权力构成：科技发展方向决定权回答科技往哪里走；科研资源配置权回答有限的公共经费如何在领域、机构和项目之间分配；知识正当性认证权回答什么样的知识主张和研究程序被认定为可信与合规。这样界定意味着，政治力量介入科技本身并不构成问题。从曼哈顿计划、阿波罗计划到半导体产业政策和人工智能国家战略，由国家设定科技发展的战略方向本就是科技治理的常态。真正具有政治意涵的，是这种介入止于何处。一旦政治力量以意识形态标准取代同行评议，绕过专业评审，压制不合意的结论，便越过了知识生产的内部边界。

三种权力相互传导（见图1）。方向决定本身只是宣示性的，必须通过预算优先级、专项计划和机构议程才能落地；资源流向又决定科学家的选题、学术机构的组织形态乃至整个学科的兴衰；同行评议则是科学共同体在微观层面同时行使资源配置权与知识认证权的核心载体。美国国家科学基金会自1950年成立起就将同行评议确立为资助决策的核心程序，美国国立卫生研究院也在战后扩张中建立了以学部评审委员会为基础的评议体系。[2]资源配置权由此呈现宏观与微观的双层结构：宏观优先序由政治系统主导，微观项目遴选由科学共同体主导。两个层面之间的边界是否得到尊重，是观察科技领导权运行状态的重要指标。

注: 科技领导权不是由方向决定权、资源配置权和知识认证权三个并列变量构成，而是由三者之间的传导、 嵌套与反馈关系构成。方向通过资源落地，资源通过认证获得权威，认证通过合法性接受检验，合法性压力又反过来重划科技领导权的制度边界。

知识正当性认证权反过来为科技领导权提供权威基础，或者制造合法性压力。当政治决策获得科学共同体专业判断的背书时，科技领导权便获得知识层面的正当性支撑；当政治权威试图直接接管知识认证程序时，知识争议就会转化为合法性问题。[6]社会合法性又可拆解为三个层次：公众信任，即公众和政治精英是否相信科学能够提供可靠知识；问责机制，即科技权力的行使能否受到立法监督、司法审查和公共讨论的约束；社会受益感，即科研经费分配是否公平、科技成果是否惠及公众。当其中任一层次遭到侵蚀，政治力量便获得重新组织科技领导权的正当性依据，并往往以纠偏、反精英或恢复科学诚信等名义重划三种权力的边界。

这一循环在历史上反复出现。越南战争期间，公众对联邦政府的不信任波及科学界，尼克松得以顺势撤销科学咨询体系，将方向决定权收归白宫政治核心。[4]反过来，权力的过度集中也会加速合法性流失。还需注意，科学自治的程度越高，合法性未必越强。当科学界表现为封闭的精英群体，垄断巨额公共资源却对公共关切回应不足时，过度膨胀的自主性同样会侵蚀问责与社会受益感层面的合法性，为政治力量重塑科技治理提供民意基础。[7]

《国家科学技术政策、组织与优先权法》对三种权力作了分层安排。白宫科技政策办公室主任由总统提名、参议院确认；该机构负责为总统提供科技政策建议，协助管理和预算办公室审查联邦研发预算，协调跨部门科技政策。立法刻意没有赋予它直接介入各资助机构具体项目评审的权力。[8]方向决定权由此置于总统与国会的共同博弈之下，资源配置权切分为宏观协调与微观遴选两层，知识正当性认证权留在科学共同体手中。

但这一设计包含关键的内在张力：法律可以规定该机构的存在，却无法规定总统必须重视其建议；法律赋予它广泛的协调职能，却没有赋予它独立的预算分配权和人事权。其主任的实际影响力，很大程度上取决于总统是否同时授予其总统科学顾问头衔，而这一头衔完全出于总统的个人意愿。美国国会研究服务局的评估报告指出，一部分主任侧重于向总统传达科学界的立场，另一部分则侧重于向科学界传达白宫的意图。[4]法律保障了机构存续，却无法保障其实际影响力。这一制度悖论构成理解其角色变迁的核心线索。

综合考察历届政府的制度安排，科技领导权借由白宫科技政策办公室呈现的运行形态可以概括为四种模式（见表1）。它们是三种权力在不同政治条件下的不同组合。

2025年5月19日，迈克尔·克拉齐奥斯与美国国家科学院院长玛西娅・麦克纳特（Marcia McNutt）对谈。来源：美国国家科学院

充分赋权型：方向共商与受保护的知识自治。1993年，克林顿签署行政命令设立由总统亲自担任主席的国家科学技术委员会，白宫科技政策办公室主任以总统科学顾问的身份主持其日常运作，科学界对方向决定的专业判断得以进入白宫最高决策层。[9]奥巴马政府时期，物理学家约翰·霍尔德伦（John P. Holdren）主持该机构长达8年，推动了脑科学计划、精准医疗倡议等跨部门议程，人员规模从45人扩展到135人。[10]拜登政府首次将该职位提升为总统内阁正式成员，并启动系统的科学诚信制度建设：2021年的总统备忘录责成该机构牵头审查联邦科学诚信政策，2023年发布《联邦科学诚信政策与实践框架》，到2024年9月已有19个联邦机构据此更新各自的计划。[11]白宫在知识认证环节主动为科学共同体提供制度屏障，是这一模式最鲜明的特征。但这一模式同样内含悖论：权力越是均衡共享，这种共享对总统个人意愿与关键人物操守的依赖就越深。2022年2月，首任内阁级主任、遗传学家埃里克·兰德（Eric Lander）因职场霸凌指控当晚辞职，拜登政府随即将主任与科学顾问两个角色拆分。[12]在公众对科学家的信任本已因*疫*情下滑的环境中，这一事件显示出合法性资本积累缓慢而流失迅速的不对称性质：即便在权力配置最均衡的模式中，科技领导权的稳固也非制度文本所能担保。

选择性重视型：议题切割下的权力分置。小布什政府时期，物理学家约翰·马伯格三世（John Marburger III）担任主任，却未获授此前历任科学顾问通常享有的总统助理头衔。[13]在核能、物理科学等常规议题上，该机构仍是国家科技议程的实际拟定者，其主持完成的“美国竞争力计划”总体上遵循了科学共同体的判断。一旦议题触及政治价值争议，情况便完全不同。气候变化研究是否列为国家优先方向，由白宫环境质量委员会和副总统办公室决定，该机构在相关决策中遭到架空。[14]2001年，小布什以伦理和宗教理由将可获联邦资助的人类胚胎干细胞系限定在已有的约60个品系，以总统决定直接划定了一个研究领域的资助范围，同时裁定了何种技术路线值得国家背书，资源配置权与知识认证权在敏感议题上被同时收割。[15]2004年，忧思科学家联盟发布报告，列举了20余起政府扭曲科学证据的事件，60余位顶尖科学家（包括20位诺贝尔奖得主）联名声明指控政府操纵科学信息。[16]议题切割使该机构在两个方向上的中介信用同时折损：科学界视其为白宫立场的辩护者，白宫幕僚则怀疑其科学界代言人的底色。分权体制将这种穿透限制在局部，国会两度通过扩大干细胞研究资助的法案虽遭否决，但持续的立法压力迫使白宫在其他领域保持谨慎。[17]

实质架空型：法定机构的行政性瘫痪。特朗普第一任期集中体现了这一模式。特朗普就任后超过两年未提名主任，直到2019年1月气象学家凯尔文·德勒格迈尔（Kelvin Droegemeier）才获参议院确认，主任空缺期间人员编制降至历史最低水平。[18]白宫对科研资助体系的影响绕过该机构，经由管理和预算办公室的预算提案直接传导，连续数年提议将国立卫生研究院和国家科学基金会经费削减20%至30%。国会在拨款程序中有效抵消了这些提案，实际拨款额基本维持甚至有所增长。这一模式压缩的是科学界影响宏观方向的通道，却未触及知识认证的内部程序，同行评议体系的程序完整性基本未受损害。它以最低的政治成本暴露了法律保障的限度：总统可以通过人事安排、编制控制和职能界定，在不修改任何法律条文的情况下使一个法定机构名存实亡。也正因为架空止于堵塞通道，其制度损伤具有较强的可逆性。许多观察者正是据此在2025年初低估了此后变化的剧烈程度。

工具化型：从缓冲到穿透的权力逆转。特朗普第二任期开启后，白宫不再满足于堵塞通道。2025年3月，其第一任期的首席技术官迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）获参议院确认出任主任，并同时获得总统科学顾问头衔。[19]机构外壳得以保留甚至强化，但权力运作的方向发生逆转：从科学界影响总统决策的通道，转向总统重塑科学界的行政工具。三种权力在此同时向行政系统集中。

在资源层面，2025年1月管理和预算办公室下令暂停联邦资助发放，国立卫生研究院的学部评审委员会会议随之中断；2月，国立卫生研究院将高校间接费用率统一压缩至15%，而此前多数研究型大学经个案谈判确定的费率在50%至70%之间。这项政策虽被联邦法院禁令阻止，能源部和国家科学基金会随后又出台类似上限。[20]整个2025年，超过7800项已获批准的资助被取消或冻结，联邦科学机构流失约2.5万名科学家和工作人员；国家科学基金会和国立卫生研究院发放的资助总额与往年大体持平，但获资助项目数量比过去10年的年均数量减少约6500项。[21]

在知识认证层面，2025年5月特朗普签署题为《恢复黄金标准科学》的行政命令，要求各机构指定官员评估相关研究是否违反科学标准，并重新评估、必要时废止拜登政府时期形成的科学诚信政策；同年8月的行政命令又要求各机构指定高级政治任命官员审查资助决定，并明确同行评议意见不得被视为约束性决定。[22]忧思科学家联盟主席格雷琴·戈德曼（Gretchen Goldman）指出，行政命令借用“再现性”“透明性”等科学术语营造出支持科学的表象，实际效果是将联邦科学活动的监督权从专业同行转移到政治任命官员手中。[23]2026年4月，特朗普政府解职了国家科学委员会全部22名成员。该委员会依《1950年国家科学基金会法》设立，历来由科学界与产业界的权威人士构成，是科学共同体参与联邦科技治理的核心制度安排，总统能否径行将其解散随即受到质疑。[24]裁定何为合格科学的权力，由专家共同体的同行互认转入行政任命官员的政治审查之手。

2026年7月22日，《科学：黄金新时代》报告发布次日，迈克尔·克拉齐奥斯在美国众议院的听证会上。

2026年7月21日发布的《科学：黄金新时代》报告，可以视为工具化模式在方向决定权层面的集中表达。这份123页的报告刻意以布什1945年的报告为参照，白宫称之为80余年来对美国科技体制的首次全面重构。报告将建议归为四个方面：将资助重心从既有机构转向科学家个人，在“缓慢的共识型同行评议”之外拓展资助机制，设立X实验室和更多类似ARPA的机构；以“创世纪任务”（Genesis Mission）为旗舰，围绕人工智能、量子计算、聚变能、重返月球和半导体等国家任务组织联邦研发；推动人工智能驱动的科学发现；以及让科技成果惠及各地区。[25]报告附件是白宫科技政策办公室与管理和预算办公室联合签发的2028财年研发优先事项备忘录，要求各联邦研发机构在90天内提交落实方案，年度研究预算在30亿美元以上的机构须说明如何调整优先领域在资金总量和相对份额上的分配。《自然》杂志的社论指出，报告没有列出被咨询的科学家与学术团体，其优先领域清单没有提及气候变化、公共卫生和社会科学，也几乎不涉及国际合作。[26]放在本文的框架中看，布什的报告以科学家自治为前提设定国家资助原则，而这份报告则由白宫单方面设定方向，通过预算备忘录直接传导至资源配置，并延续黄金标准科学对知识认证程序的改造。三种权力向行政系统集中的过程，由此从应急性的行政命令走向了成文的长期蓝图。

合法性的代价同步显现。皮尤研究中心的追踪显示，美国公众对科学家的信任在*疫*情后明显下滑，民主党人与共和党人之间的信任差距已拉开20余个百分点。[27]宾夕法尼亚大学安纳伯格公共政策中心的调查则显示，到2025年6月，对科学抱有高度信任的美国成年人比例已降至8%，较2023年6月32%的高点下降24个百分点。[28]更值得注意的是反馈效应：公众对科学共同体的不信任被挪用为对科学界实施更严格政治管控的正当理由，科学界的抗议则在白宫叙事中被框定为科学精英抵制民主问责的证据。恰恰是在白宫科技政策办公室权力最强大、三种权力集中程度最高的时刻，科技领导权的合法性基础流失得最快。

05

科技领导权的制度悖论

贯穿上述四种模式的是同一个悖论：法律保障了白宫科技政策办公室的机构存续，却无法保障其实际影响力；政治系统对这一影响力的每一种处置方式，又都对应着特定的合法性代价。总统可以通过人事安排、编制控制、议题设定和职能界定等行政手段，在不修改法律条文的情况下推动模式之间的转换。模式的归宿最终取决于围绕科技领导权展开博弈的各方力量对比。

科技领导权在大科学时代具有充分的必要性，政治系统需要通过方向设定和资源动员推动科技发展。但如果缺乏科学自治、问责机制和社会受益感的支撑，科技领导权就可能从制度能力转化为合法性的负担。这一循环也可以逆转：1973年尼克松撤销科学顾问体系后，科学界和国会的反弹最终催生了1976年的立法。合法性的严重透支往往成为制度变迁的触发机制。

理想的科技领导权边界，既无法通过完全放任科学共同体来达成，也无法通过政治权威全面穿透科技系统来达成。布什确立的政府出资、科学家自治的契约，从来没有一次签订便永久生效的性质。戴维·古斯顿（David H. Guston）的研究表明，这一契约是政治系统与科学共同体之间持续存在的相互保证关系，需要专门的边界组织来维系双方对彼此承诺的信任，而白宫科技政策办公室正是这一契约在白宫层面的制度化载体。[2]四种制度模式实际上是契约核心条款在各个历史阶段的不同议定结果，这些条款关乎谁设定方向、谁配置资源、谁认证知识。2026年国家科学委员会的整体解职与《科学：黄金新时代》的发布之所以引人警觉，在于它们显示这份契约正在被单方面改写。

任何一个步入大科学时代的国家，无论其政治体制如何，都要在战略引导与自由探索之间、决策效率与科学信任之间做出妥善安排。科技领导权归于谁手固然关键，但仅凭归属并不能担保其正当性。一个社会能否在战略引导、资源配置、知识自治与社会合法性之间维持动态平衡，最终将决定它的科技领导权能否既有力，又持久。

注：本文原载《美国研究》2026年第4期，原标题《科技领导权的制度悖论：美国白宫科技政策办公室功能变迁的政治逻辑》，《知识分子》刊发时作者作了压缩改写，并增补了对2026年7月《科学：黄金新时代》报告的分析。本文系国家社科基金重大项目“世界科技强国制度环境的比较研究”（项目编号：23&ZD149）阶段性成果。作者均来自北京大学政府管理学院中国政治学研究中心，刘燚飞为博士研究生，顾超为助理教授。

参考文献：

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