《中华人民共和国生态环境法典》的出台，标志着我国生态环境法治建设迈入“法典化”新阶段，对于完善中国特色社会主义法律体系、在法治轨道上推进美丽中国建设、推动经济社会全面绿色转型具有里程碑意义。法典第八百八十六条专门针对秦岭生态保护作出规定，明确“国家加强秦岭地区生态的保护与修复，巩固提升秦岭在气候调节、水土保持、水源涵养和生物多样性保护等方面的生态功能”。这是国家法律层面首次单条列明秦岭生态保护，为重要生态地理单元的法治化保护提供了新的制度样本。
01
秦岭生态保护的立法革新
秦岭是我国中央水塔、南北气候分界线，承载国家生态安全屏障功能。长期以来，秦岭生态保护主要依靠《陕西省秦岭生态环境保护条例》等地方性法规，地方立法虽不断完善，但受制于效力边界，存在上位法支撑不足的短板。生态环境法典增设秦岭保护专门条款，实现三方面立法革新。
首先，实现立法层级跃升。以往秦岭保护规范以地方性法规为主，适用范围局限于本省辖区，缺少全国性法律背书。生态环境法典作为国家基本法律，以专门条款确立秦岭国家级生态屏障定位，将秦岭生态保护由地方治理任务上升为国家意志，明确其在全国生态安全格局中的战略价值，补齐了秦岭保护高位阶法律依据缺失的短板。其次，创新生态环境立法模式。法典设置“重要地理单元保护”专章，在长江、黄河、青藏高原之外，专门将秦岭列为重点保护地理单元。我国传统环境单行法多为普适性规则，鲜有针对特定地理单元的专项条文。法典采取通用制度叠加重点单元专项保护的立法思路，推动生态环境立法走向精准化、差异化，不仅凸显秦岭独特生态价值，也为国内其他关键生态区域保护立法提供参考范式。再次，为秦岭保护执法司法提供上位法支撑。法典相关条款实施后，各地生态环境、自然资源执法机关能够直接依据国家法律实施监管，提升行政行为合法性与权威度。
02
法典对秦岭治理的制度回应
秦岭横跨青、甘、陕、豫、鄂、川、渝六省一市，涉及生态环境、自然资源、林业草原等多个职能部门，跨区域、跨职能、跨领域的治理复杂性长期制约保护实效，面对“违法成本低、执法成本高、生态修复难”的痛点，生态环境法典作出了系统性制度回应。
在跨区域协同治理层面，生态环境法典形成从原则到机制的全链条安排。生态保护编中专设跨行政区域生态保护协作机制，明确协调会商、信息共享、联合执法等法定要求，推动各地区、各部门打破行政壁垒与职能分隔。结合法典第八百五十六条跨省级自然保护地协调规则与第八百八十六条秦岭专门保护条款，跨区域协作不再停留于地方协议层面，六省一市间原有的地方层面合作升级为具备国家法律保障的法定职责，协同治理从可选项变为必选项，推动秦岭保护从分段而治转向系统共治。在责任追究层面，法典构建生态环境损害赔偿、公益诉讼、惩罚性赔偿三位一体的追责体系。将生态环境损害赔偿制度法定化，明确赔偿范围、认定标准与索赔主体，要求责任人承担修复费用、功能永久性损失等成本，杜绝“只罚不修”；细化公益诉讼主体资格与诉求范围，支持检察机关、环保组织参与治理，缓解执法资源不足的压力；确立惩罚性赔偿制度，针对商业化组织非法穿越秦岭核心保护区等生态违法行为，面对经营主体规模化组织人员违规进山造成持续性累积生态损害的情形，可依法追究组织者修复责任，适用惩罚性赔偿，并依托公益诉讼实现多元主体追责，即责任制度体系化的例证。
03
法典实施的衔接路径与机制保障
推动秦岭保护相关条款从规则转化为治理效能，需要做好立法衔接、执法司法适用与修复保障三维度工作，构建上下联动、系统协同的实施体系。
立法衔接维度，完善双层规范体系。针对法典条款的原则性特征，需进一步细化配套执行细则，将法典的生态保护原则转化为可落地的实操规范，填补上位法宣示性条款缺乏具体执行要件的制度空白。各地对照法典，结合本土秦岭生态保护实践来优化本地秦岭保护法规，将气候调节、水源涵养等核心功能保护要求融入立法，衔接上位法价值导向与制度逻辑，同时细化分区管控、开发限制等实操规则，完善“国家法典定原则、地方立法细规则”的双层规范体系，推动六省一市协同立法标准对接，实现全山脉系统治理。执法司法维度，构建多元共治责任落实体系。在行政执法层面厘清各部门监管职责，常态化开展跨区域、跨领域联合执法，凝聚监管合力，降低执法成本，提升违法线索发现与查处效率。在办理秦岭生态破坏公益诉讼与生态环境损害赔偿案件司法适用上，坚持“修复优先”恢复性司法理念；在具备可修复条件且已有生态损害评估与专业修复方案的前提下，可在判决中明确修复目标、技术标准、履行时限、监测验收要求；不具备直接修复条件或被告缺乏专业能力时，则判令其承担生态环境修复费用，在履行判决义务时，可以劳务代偿形式履行，配套代履行与后续监管机制。修复保障维度，健全生态修复全链条保障机制。陕西通过制度创新、机制创新、治理创新，持续健全秦岭生态常态化长效化保护体系，推动生态优先、绿色发展理念深入人心、成为共识，促使“当好秦岭生态卫士”从政治要求转化为全省的自觉行动，让沿线群众持续共享生态保护红利与绿色发展成果。省内持续构建完备的秦岭生态保护法治体系，厘清各级政府与职能部门监管权责，搭建多层次、全覆盖、立体化生态监测监管体系；依托网格化巡查、空天地一体化监测手段强化常态化管控，严格落实领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等约束机制，逐步形成全过程监管、全链条追责的生态治理闭环。
生态环境法典中秦岭保护专门条款的设立，以及配套的协同治理、责任追究制度体系，是我国生态环境法治建设的重要创新成果。在法典全面实施的背景下，以高水平生态法治守护秦岭的绿水青山，为全面推进美丽中国建设、以高质量生态保护支撑高质量发展贡献法治力量。（侯楚帆 作者单位：西北政法大学法治学院、法律硕士教育学院）
来源：西部法治报
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