核心观点
当前市场引导的需求收缩持续发展，经济下行压力加大。要加快启动公共产品全面提质升级活动，大规模增加政府投资，强有力地扭转需求收缩的发展态势。同时，推动中国式现代化相关体制机制围绕政府与市场、公共产品与商品、大我与小我，及时进行适合本国国情和生产力发展水平的积极调整。
■张立群
公共产品是指具有使用非竞争性和受益非排他性的产品或服务，在经济学中是对应于私人产品的概念。从定义出发，结合我国当前实际，除去国防、外交、行政管理等服务外，现阶段，我国公共产品（纯公共产品、准公共产品）主要应包括基础设施体系、市政设施体系、公共服务体系（教育、医疗、保障性住房、环境保护设施等），与私人产品（各类商品和相同性质的服务）共同组成社会总产品（包括服务），其对人民生活和经济社会发展非常重要，缺一不可。市场经济的发展有不断扩大社会总产品私人属性（商品或资本）的倾向，这对公共产品的生产供给会产生不断加大的挤压效果。这是一些西方国家形成大市场、小政府模式的重要原因。实践证明，这一模式对持续提高全体人民生活水平、推动经济社会持续健康发展有明显的不利影响。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，不可能走西方道路、选择西方模式。必须既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动商品生产全面转向高质量发展；也要充分发挥好政府作用，推进公共产品全面提质升级，使其整体和长远保障能力加快从“有没有”转向“好不好”。
我国公共产品保障能力和覆盖水平仍需大力提升
新中国成立后，中国共产党领导中国人民克服重重困难，迅速开启了中国式现代化进程。但由于列强长期掠夺和战乱，国家积贫积弱，新中国成立初期，国民经济发展的基础非常薄弱。在集中力量推动工业化，集聚全国各类资源加快工厂建设的同时，公共产品供给保障能力虽有显著提高，但受资金总量、资源总量有限的约束，公共产品供给保障能力增强主要配合工业生产体系迅速发展的需要。这一时期与工业生产相关的能源、交通等相关基础设施能力显著提高。另外从确保人民基本生活需要和基本安全出发，与农业相关的水利设施、与江河洪水治理相关的水利体系也得到显著加强。公共服务方面，基于社会主义制度，教育、医疗、住房等公共服务体系普遍建立。总体看，改革开放前，中国的公共产品建设运行主要是政府主持、财政资金支持、规划与计划指导的模式。受资金、资源有限的约束，发展步伐不是很快，但基于整体和长远目标的考虑比较突出，这些在骨干交通线路布局、重大关键保障能力建设、农田水利系统发展等方面均有较突出的表现。
改革开放后，随着放权让利的持续推进，市场调节被引入且调节范围持续扩大，公共产品的发展模式也发生重大变化。从总体看，是从整体和长远目标更多转向局部和短期目标，从财政资金支持为主转向市场化融资（后续仍需财政资金保障）支持为主，从国家规划和计划引导转向地方领导决策。
在这一模式下，其一是公共产品的发展步伐显著加快。放权让利极大地激发了居民的消费活力、企业的生产活力、地方政府的投资活力，从而推动了经济持续高速增长。地方政府财力（包括土地财政）极大增强。由于地方经济发展离不开基础设施、市政设施、公共服务等公共产品支持，因此，由地方政府主导的公共产品建设极大提速，发达地区可称为迅猛发展。
其二是公共产品发展的均衡性和协调性不够。由于以地方政府为主体推动，在财政分灶吃饭的背景下，各地公共产品发展呈现八仙过海、各显其能的特点。发达地区和欠发达地区间公共产品发展的差距明显扩大，不均衡特征比较突出；大城市与中小城市之间存在明显差距。综合交通运输体系仍存在出疆入藏和沿边沿海大通道部分路段尚未贯通，国家高速公路主要通道及都市圈通勤廊道交通拥堵较频繁，部分货运枢纽中转换装衔接不畅，多式联运组织效率不高等问题；城市群交通运输一体化、城市综合交通运输网络顺畅度水平仍有待提高。基础设施布局在城市间、城乡间、区域间的差距仍然较大，缺少整体系统布局考虑。交通、电信、电力、水利、园林等基础设施缺少系统协调和区域顺畅衔接，造成各类基础设施体系不匹配，影响了其综合效益的充分发挥。基础设施体系、教育、医疗等公共服务体系在大城市与中小城市、发达地区城市与欠发达地区城市之间的差距较大。
其三是公共产品发展主要关注当前和短期目标，中长期保障能力明显偏低。在地方领导任期责任制背景下，各地区、各城市的公共产品发展主要关注当前需要和任期内可实现的效益。因此，无论基础设施、市政设施，还是教育、医疗、保障性住房等公共服务设施，其建设普遍存在重当前、重速度和成效，轻整体和长远保障能力的倾向。基础设施、市政设施建设重地上、轻地下的倾向比较明显。部分地下供水管网、排水管网、污水管网材质不达标或老化漏损严重，相当数量的供热管道即将或已到使用寿命。建成20年以上的老旧管道占比很大，漏损、安全隐患等问题突出。在管网智能化方面，仍存在技术不成熟、复杂环境适应性不高等问题。标准化与统一规划不够，一些地区的地下管网存在“重规模、轻统筹”现象，导致资源浪费。在水利方面，虽取得了很大发展成就，但水资源供给能力仍然不足。工程性、资源性、水质性缺水并存。农田水利建设滞后，大型灌区田间工程配套率较低，部分易涝农田排涝标准明显偏低，相当数量的耕地仍缺少必要的灌溉设施。水网与其他基础设施缺少统一规划，水网覆盖面不广，空间连通性不强，水网设施的区域布局和城乡布局不均衡。城市防洪排涝能力仍明显不足。受重当前、轻长远思想的影响，基础设施和公共服务体系建设的质量标准、保障年限偏低，与发达国家差距明显。
以上问题表明，我国公共产品供给保障能力相对于人民日益增长的美好生活需要和经济社会高质量发展的长远需要之间存在明显差距。其在大中小城市间的布局不均衡、保障水平不均等问题比较突出地制约了中小城市产城融合水平的提高和人气度的提升，突出限制了其融入以大城市、中心城市为核心的城市群，进而也限制了以城市群为主体形态的新型城镇化步伐。城乡结构变化是经济结构变化一条非常重要的脉络，关联着收入分配结构变化、需求结构变化、产业结构变化、区域经济结构变化等多个方面；其推进受阻较大程度制约了经济增长的结构性推动力量形成和释放。城镇化推进不平衡的问题，还使房地产发展面对大城市“拿地难”、中小城市“卖房难”的两难困境，是制约房地产持续健康发展的基础性问题。因此，推进公共产品全面提质升级，加快从“有没有”转向“好不好”是高质量发展阶段政府面对的一项重大而紧迫的新课题。
公共产品全面提质升级必须对既有建设运营模式进行重大调整
改革开放以来我国公共产品建设运营主要采用地方政府主导、地方领导决策、市场化融资支持、企业化运营并尽量取得经济回报的模式。这一模式与市场配置资源的活动有较强的一致性，使公共产品建设布局与市场引导的产业聚集、城镇体系布局等基本一致。同时也是产生前述问题的主要原因。包括重局部轻整体、重当前轻长远，各自为政导致不协调、不均衡等问题。当前中国正在加快实施以人为本的新型城镇化战略，着力优化“人、产、城”布局，加快提高城市数智治理和绿色低碳水平，城镇化进入科学完善城市体系整体布局、全面提升城市体系质量和水平、显著提高城市体系承载能力的发展新阶段。公共产品全面提质升级需要与新型城镇化战略紧密配合、良性互动。为此必须着力加强公共产品建设运营对整体和长远目标的保障能力，加强对国家重大战略和重要安全的保障能力。要着力解决既往基础设施和公共服务体系发展不平衡、不协调问题，加快补齐中小城市、欠发达地区公共产品的突出短板。解决这一问题，必须从关注一地、一时的建设需求转向关注整体和长远的建设需求，必须通过相关体制机制调整有效提高公共产品保障整体和长远发展的能力。为此公共产品建设发展必须由顶层设计进行纲领性、全局性指导，这需要大力加强全国层面、中央一级的国土空间布局综合规划工作，并据此制定全国公共产品建设总体布局纲领。重点解决公共产品发展不平衡，布局不协调，对长远整体发展保障能力不足、体系不完善等问题。总体布局纲领必须特别加强整体性和长期性方面的考量，全面统筹协调既有的各专项规划、各地方规划、城镇发展规划等。应使公共产品建设总体布局纲领和各种规划精准对接，共同构成指导全国公共产品建设布局的完整规划体系。这一规划体系还需在指导公共产品建设布局过程中，以一定年度为单位不断进行动态调整，确保其对整体长远发展布局指导的科学性和可操作性。规划体系要特别注意与新型城镇化战略紧密结合，在中小城市公共产品补短板活动中充分发挥好基础性、主导性作用。
公共产品全面提质升级还必须建立可靠的质量保障制度。公共产品是人民政府提供给全体中国人民的一类重要生存发展供给保障，必须确保质量，必须做高质量发展的典范。政府提供公共产品是基于公益性、普惠性、兜底性原则，关注的重点不是价值回报，而是其使用价值的质量、可靠性和持久性。为此公共产品建设项目发包和验收必须要有严格的标准和制度。要在政府主要领导、相关责任部门、项目设计师等责任人员之间形成层层紧密连接的责任链条，通过建立完善相关制度使项目建设、验收、运营的责任链高度透明，使发现质量问题可追溯、可倒查。对公共产品相关的各种工程项目（包括建设过程验收、运营过程考核等）要建立严格有力的奖惩机制，从政绩评价、经济奖惩等方面形成有效激励和约束。要适应高质量发展和人民美好需求增长的形势，及时提高各类公共产品质量的国家标准；要与强大的生产供给能力提升相同步，适度超前地持续提高公共产品体系保整体、保长远的能力和水平。
公共产品全面提质升级在当前要解决的最紧迫问题是建设资金如何保障和运营资金如何平衡。当前中国经济下行压力明显，政府财政收入（包括土地财政）受影响很大。既有的公共产品建设运营资金保障模式难以为继。
一方面财政预算收入增速显著放缓，中央预算内资金对公共产品投资的支持力度难以显著加大；另一方面地方税收增速显著下降，土地财政收入大幅减少，仅应付既往公共产品投资的债务（市场化融资会形成较多债务，在税收和土地财政收入快速增长时期，可以动态平衡；一旦税收和土地财政收入出现持续下降，存量债务问题必然日益突出）就已捉襟见肘；所以不仅难以增加公共产品投资资金，甚至难以保障既有公共产品的运营资金需要。这是当前基础设施（公共产品主要组成部分之一）投资持续负增长的重要原因。缓解经济下行期间财政收支特别是债务平衡的压力，必须着眼于中长期财政收入的成长性，必须把保持当期财政收支和债务收支平衡目标转向实现中长期财政收支和债务收支平衡目标。为此必须清楚地掌握中国的国家信用空间，必须充分发挥好国家信用在强化宏观经济政策逆周期调节、跨周期调节、扭转需求收缩方面重大而关键的作用。经过70多年的建设发展，中国式现代化已经积累了比较雄厚的物质技术基础。中国制造业增加值全球占比已近三分之一，拥有联合国国际标准产业分类（ISIC）的全部41个工业门类；面向未来中国在人力人才资源、资金、技术等方面仍然有较全面充分保障；中国有14亿人口、四亿多中等收入人口，在收入持续增长和共同富裕程度持续提高进程中，中国超大规模国内市场需求潜力巨大；经过长期探索中国式现代化道路已经越来越清晰、越来越宽阔；在中国共产党坚强领导下，中国式现代化长期向好、给全体中国人民带来前所未有大幸福的远景已十分明确。根据这些条件综合测算，中国经济中长期潜在增长率仍然在8%以上。据此可以判断，中国中长期财政收入增长潜力巨大，中长期可以达到的年度财政收入规模巨大。所以中国政府发行超长期特别国债的空间巨大。这决定了经济下行期财政支出能力可以超常规大规模扩张。这将是经济下行期大规模启动公共产品全面提质升级投资的可靠资金保障。与此同时，还可考虑依靠超长期特别贷款帮助地方政府卸下存量债务包袱，尽快畅通与债务相关的资金链条，支持地方政府依靠超长期特别国债大力推进公共产品提质升级。与政府公共产品供给保障职能加强联系，财政收入在GDP中的占比应随经济回升向好过程适度提高，以支持政府公共产品全面提质升级所需大规模财政支出中长期平衡的需要，支持政府维护更大规模，更强公益性、普惠性公共产品项目安全高效运营的需要。
公共产品全面提质升级具有十分突出的紧迫性
当前中国经济处于宏观总量失衡状态，供大于求比较突出且在不断发展，主因是市场引导的需求收缩。受内外多种因素影响，2010年后中国出口、投资增速持续显著下降，是引发需求收缩的初始原因。需求增速下降会导致经济增速下降，经济增速下降会导致企业、居民、政府等主体收入增速下降，收入增速下降会使需求收缩进一步发展。市场调节下，供大于求程度不断加大，会表现为价格下降，供给在需求约束下被动收缩（伴随内卷加剧）。需求不足、价格下行、企业开工率降低、就业困难加大、收入减缓等，会影响市场预期，出现钱越不好挣、越不敢花的现象，这会使需求进一步收缩，供大于求更加严重，经济下行态势更为显著。这表明市场调节难以解决宏观经济总量供大于求的失衡及其发展，必须依靠政府有效的宏观经济治理，依靠宏观经济政策逆周期、跨周期强有力的调节。今年以来投资、消费等内需增速持续下降，对企业生产的制约越来越突出，经济下行压力加大。为此必须及时充分地发挥政府投资关键性带动作用，有效增加企业订单，带动企业生产恢复、就业形势向好，带动企业投资和居民消费逐渐恢复、活跃。此时必须尽快启动公共产品全面提质升级活动，必须由此支持政府投资大规模扩大，基础设施投资增速大幅度提高。据此分析，当前形势下公共产品全面提质升级是一项必须尽快启动、尽快大规模展开的重大社会实践活动，这是更加积极有为的宏观经济政策及时加力提效最重要的手段。
从中国式现代化历史进程看，大规模公共产品提质升级活动，也是市场与政府、商品与公共产品、小我与大我关系的一次重要调整。由此市场和政府在商品和公共产品配置方面的各自职能将会更趋合理，将会避免向大市场、小政府方面过度发展。因此政府公共产品供给保障职能显著加强的过程，也将是中国特色社会主义制度自我完善一个非常重要的实践探索阶段。综上，公共产品全面提质升级活动应尽快统筹安排、大规模启动并尽快收到显著成效。
（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
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