生态综合补偿最显著的特点在于整合多元政策工具，统筹全域生态资源，打通生态价值转化链条
文 | 刘通
近日，国家发展改革委、财政部印发了《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》是2019年《生态综合补偿试点方案》颁布以来生态综合补偿领域的又一重要制度成果，标志着我国生态综合补偿从试点探索向系统集成阶段跨越。
《方案》首次从政策层面明确生态综合补偿概念，指出生态综合补偿是统筹运用各类生态补偿政策加强重点区域和重要生态系统保护、激发生态保护主体内生动力的有效方式。
生态综合补偿体现了集成创新，《方案》既维持现有生态保护补偿政策的连续性，又要求各单项补偿政策强化协同以提升补偿成效，切实推动生态优势转化为经济优势，让生态保护者、贡献者持续得到实惠，促进人与自然和谐共生。
“综合”是生态补偿制度发展方向
“综合”是生态保护补偿的制度发展方向，目的在于统筹各项补偿政策，持续提升生态补偿资金使用的整体效益。
我国已建立全球补偿规模最大的生态保护补偿制度，补偿资金年度投入规模达2000亿元，资金来源渠道不断拓宽。现阶段生态保护补偿面临重点区域补偿力度不足、跨区域横向补偿推进难、生态产品价值实现机制不顺畅、补偿资金来源过度依赖财政等挑战。
各地需要通过广泛开展生态综合补偿来统筹各项补偿政策，加强对重要水源区、自然保护地、重点生态功能区等重点区域的补偿，提升财政纵向补偿的精准性；增强地区间横向补偿的协作性；拓宽市场化补偿渠道，有效发挥财政资金对市场化补偿的引导作用，充分调动各方参与生态保护的主动性，构建政府主导、社会参与、市场调节相结合的补偿格局，切实推动生态优势转变为经济优势。
我国生态综合补偿按照先试点后全面推进的方式逐步开展。2019年国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在全国挑选50个试点县开展生态综合补偿，支持试点县创新生态补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，调动各方参与生态保护的积极性，转变生态保护地区的发展模式，增强自我发展能力，提升优质生态产品的供给能力。经过多年试点，生态综合补偿积累了可复制可推广的经验，如福建省三明市泰宁县通过旅游门票分成、碳汇交易、旅游+农业等形式，2024年带动5个专业村人均增收超3万元，生态农产品溢价率达30％以上，乡村旅游收入占农民总收入的45％。在取得显著试点成效的基础上，《方案》进一步推动生态综合补偿在全国范围内广泛开展。
发挥补偿政策集成效应 激发保护主体内生动力
《方案》从集成增效、增量改革、产业培育等维度指导生态综合补偿创新实践。
凸显生态保护补偿的综合性，整合多元政策工具，统筹全域生态资源，打通生态价值转化链条。和传统的单一领域、单一要素、单一区域专项补偿模式相比，生态综合补偿最显著的特点在于集成推进，打破部门壁垒、行业分割和要素孤岛，达成综合治理、系统增效。《方案》指导各级财政切实承担支付补偿资金的职责，不断整合联动各部门分散的碎片化补偿政策，持续提高补偿资金的综合效益；指导地方在特定空间区域内，对山水林田湖草沙冰等补偿对象进行一体化保护，推动生态环境质量持续提升；指导特定流域涉及的各地对流动性生态要素加强保护，提升流域上下游、左右岸生态保护主体的协同性，实现生态共同治理、风险共同承担、效益共同分享。
提出增量改革新举措，升级部分生态保护补偿方式，进一步畅通补偿渠道。《方案》明确对长江、黄河等重点流域干流，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制。明确重点流域补偿在常规水质指标作为补偿考核因素的基础上，增添流域功能定位、供水安全等考核因素，有助于稳定流域上下游补偿的预期。鼓励太湖、鄱阳湖、洞庭湖等重点湖泊湖区内各省份构建横向补偿机制，拓宽横向补偿的范围。明确将共建产业园区作为丹江口库区等水源地补偿方式，突破了补偿方式的限制等。
构建多方共赢的体制机制，通过多种途径提高生态保护者的收益，尤其注重培育生态产业发展。《方案》明确支持发展就业容量大的生态产业，实施生态品牌精品培育计划，完善保底分红、入股参股、服务带动等收益分配机制；明确立足生态产业相关岗位能力要求，加强对林农、牧民等生态保护主体的培训；明确鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金等，以培育壮大生态产业经营主体，吸纳带动当地群众就业，切实增强生态保护地区自我发展能力。
完善和创新机制落实综合补偿
推动生态综合补偿改革部署全方位、长效化落地，下一步将在部际协调、财税金融、成效考核、市场补偿等方面完善和创新机制。
健全统筹协调机制，压实全域推进职责。《方案》明确协调解决推进生态综合补偿工作中跨部门、跨行业、跨区域的困难问题。在实施过程中，应依托生态保护补偿部际联席会议制度，统筹各部委、各地方、社会组织、金融机构等多方主体协同履职。持续优化联席会议常态化议事、任务会商、改革推进、问题督办工作机制，将生态综合补偿增量改革、试点创新、重点攻坚任务纳入常态化统筹范畴，构建统一高效、协同联动的生态综合补偿顶层机制。
细化财税金融政策，激活生态保护动能。《方案》明确有关部门要在资金、政策等方面加大支持力度，深化国家生态产品价值实现机制试点。健全中央、省级两级财政专项扶持体系，细化落地“先建后补、以奖代补”补偿模式实操细则，打通财政补偿政策落地闭环。统一生态资产确权、价值评估、抵押融资标准规范，迭代丰富生态授信等特色金融产品，构建财政引导、金融助力的多元化资金保障体系。
构建科学考核机制，激励保护成效提升。《方案》提出完善生态保护补偿标准动态调整机制，按照规定实施补偿资金预算绩效管理，完善生态保护责任落实的激励约束机制。可建立生态成效与资源配置联动机制，将生态考核指数、年度评价结果与资金分配、政策倾斜挂钩，推行差异化动态补偿标准。实施补偿资金全流程绩效管控，严格落实专款专用、专项考核、追责问责制度，实现奖惩分明、刚性约束。
完善市场共治格局，畅通价值转化链条。《方案》鼓励企业、社会组织和个人通过提供资金、技术、服务等多种形式参与生态保护、建设与发展。结合区域资源禀赋因地制宜盘活市场化补偿场景，大力培育造血式补偿模式，依托产业赋能、技术支撑、人才培育拓宽生态补偿路径，规范环境权益交易、生态银行运营、生态品牌培育等市场化补偿流程，全面打通生态资源向生态资产、生态价值转化链条，夯实生态治理长效根基。
（作者为国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长）■