《意见》立足以人为本，从“机会公平”“能力提升”“资源共享”“权益保障”“兜底安全”“机制协同”等多个维度切入，努力实现城乡就业渠道进一步畅通，服务培训资源进一步均衡，公平就业环境进一步改善
文 | 陈云
就业是最基本的民生。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是高质量充分就业取得新进展的重要时期。
近期，人力资源社会保障部、国家发展改革委、农业农村部联合印发《关于统筹城乡就业政策体系的意见》（以下简称《意见》），这是贯彻党中央、国务院关于实施就业优先战略、构建就业友好型发展方式、促进高质量充分就业重大战略部署的关键举措，也是适应“十五五”时期城乡融合、区域协调发展的主动布局，更是促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，以及建设全国统一大市场、构建新发展格局，扎实推进共同富裕的重要支撑。
立足城乡发展实际
当前，我国新型城镇化和乡村振兴持续深化，呈现人员“双向流动”新特点。与此同时，城乡之间发展不平衡问题仍然存在，对就业领域产生影响。
一是人口结构变化与就业矛盾叠加。在劳动年龄人口总量下降、人口老龄化程度加深和区域人口增减分化的大背景下，我国就业的总量压力持续，结构性就业矛盾突出，城乡就业压力显现。
二是在推进乡村全面振兴背景下，开发利用现有农村劳动力存量资源、巩固拓展脱贫攻坚成果，需要建立常态化、长效化的就业帮扶机制，扩大县域乡村就业创业机会，持续激活乡村内生发展动力，有诸多难题待解。
三是“数字化”“绿色化”重塑城乡就业版图。一方面，平台经济、绿色经济、县域电商、乡村文旅等创造大量就业机会，吸纳城乡劳动力。另一方面，新技术、新业态对劳动者权益保障和技能结构产生深刻影响，城乡数字技术鸿沟有待填补，必须防止城乡劳动者在“新赛道”上拉开差距。
四是城乡劳动者就业保障水平存差异。促进城乡高质量充分就业的政策服务存在一些难点堵点：城乡就业机会客观上存在差异，县域乡村的就业承载力不足；就业公共服务均等化供给不足，进城务工人员在随迁子女教育、住房保障、社保水平等方面与城市就业者存在落差；技能培训资源配置整体性有效性不强，在一定程度上出现供需脱节问题，等等。
《意见》的出台，正是对这些发展中存在的问题的主动解答，具有极强的现实针对性与前瞻性，是“十五五”时期统筹城乡发展的就业行动指南。
云南省镇雄县通过搭建“园区 + 工坊”平台、发展劳动密集型企业、畅通就业渠道等方式，多措并举促进群众在“家门口就业”。图为云南省昭通市镇雄县居民在镇雄纺织服装产业园制作防晒服（2025 年 5 月 13 日摄） 胡超摄 / 本刊
以人为本统筹城乡就业
《意见》立足以人为本，从“机会公平”“能力提升”“资源共享”“权益保障”“兜底安全”“机制协同”等多个维度切入，努力实现城乡就业渠道进一步畅通，服务培训资源进一步均衡，公平就业环境进一步改善，体现几个方面突出特点。
其一，城乡就业机会多维开发，从“被动吸纳”到“主动培育”。
《意见》将“统筹城乡就业机会开发”置于各项任务之首，体现出对就业需求侧的高度重视，着眼产业、空间、业态、岗位多维度培育就业增长点。一是拓展县乡就业空间，强调大力发展比较优势明显的富民产业，支持就业帮扶车间、社区工厂等就业载体健康发展，引导劳动密集型行业向产业园区集聚，在鼓励农村劳动力“走出去”的同时，强调让产业“沉下去”，让农民在家门口有活干、有钱赚。二是挖掘消费新业态潜力，鼓励发展首发经济、冰雪经济等，将提升消费品质与劳动者收入并列，通过培育消费生态挖掘高质量就业岗位。三是开发基层岗位，吸纳青年参与就业服务、乡村建设，既覆盖高校毕业生等重点群体就业，又提升基层治理能力和治理水平，实现多目标共促。四是支持各类人才返乡入乡就业创业，将各类优质市场化资源和服务引入城乡创业扶持体系，增强创业带动就业效应。
其二，城乡就业公共服务均等化，从“户籍关联”到“常住地服务”。
《意见》从打破藩篱、下沉服务、数字赋能等方面入手，推动城乡就业公共服务均等化。一是推动就业公共服务与常住人口进一步挂钩，允许劳动者跨区域办理失业登记。二是将就业公共服务网络融入基层治理，打造均衡可及的“家门口”服务网点。三是以数字平台破解匹配难题，推进流动人员人事档案信息化建设、应用及安全管理，发挥“百县对百校促就业行动”“雨露计划+”等活动品牌效应，提升国家大学生就业服务平台智能化水平，形成“政府平台+市场服务”的立体匹配网络。四是推进特色劳务品牌制度化建设，支持组建行业、区域劳务品牌联盟，使之成为连接培训、评价、就业、产业的价值链整合器。
其三，统筹城乡培训资源配置，从“碎片化供给”到“项目化精准培训”。
一是统筹培训资源，明确“打破部门、行业和地域界限，统筹各类职业培训资源”，支持城乡劳动者自选培训机构、培训项目、培训时间，由此推动职业培训提质提效。二是全面推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”四位一体项目化培训，聚焦紧缺领域开展订单式、“产教评”培训，确保训即所用。三是促进评价结果城乡区域互通互认，指导企业建立符合技能人才特点的薪酬分配制度，激活就业者技能提升的内生动力；支持技工院校适当放宽招生年龄限制，扩大面向农村适龄青年的招生规模；鼓励农村户籍劳动者参加各级各类技能竞赛，扩宽技能成才通道。四是发挥输入地有资源、输出地有人力的优势，开展协作培训，实现定向输送。特别是，提出支持高校与县域民营企业深化产教融合，为县域注入智力资源。
其四，统筹城乡劳动者权益保障，从“差别化”走向“公平化”。
一是推动农业转移人口市民化，保障外来务工人员随迁子女在流入地的托幼照护、学前教育、义务教育、高中教育等权利，提高在公办学校就读比例，推动住房公积金制度向职业劳动者广覆盖；支持有条件的城市将符合条件的外来务工人员纳入本地住房保障政策范围，回应进城农民工子女教育与住房两大高频诉求。二是保障城乡劳动者平等就业权益，强化人力资源市场监管和劳动保障监察执法，消除户籍、身份、年龄等不合理限制或就业歧视。特别提出“加强超龄劳动者基本劳动权益保障”，保障超龄劳动者劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。三是研究制定促进灵活就业人员参加企业职工养老保险的措施，扩大新就业形态职业伤害保障试点范围，兜牢“安全红线”。四是对困难群体代缴部分或全部养老保险费并保留最低档次，确保有效帮扶。
其五，统筹城乡困难群体就业帮扶，从“攻坚期”到“常态化机制”。
一是健全省内衔接的就业援助制度，支持各地建立健全分级分类的就业援助制度，按规定享受职业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策。二是明确过渡期结束后，继续对符合条件的防止返贫致贫对象和离开帮扶政策会出现返贫风险的原建档立卡脱贫人口等人员实施就业帮扶，做到识别一户帮扶一户。三是分层统筹城乡公益性岗位，城镇优先安置大龄、零就业家庭，乡村重点投向欠发达地区和安置区，同时扩大以工代赈规模。四是促进就业、失业保险、社会救助协同联动，严格兜牢底线。
《意见》以统筹为主线，在制度上强化就业优先，突出政策协同，强调“双向流动、互融互通”，既继续支持农业转移人口在城市稳定就业和生活，又大力推动人才、资金、项目返乡入乡，实现就业机会的双向开发、人力资源的双向利用；在主体职能上坚持市场主导、政府引导，不仅列出政府公共服务的任务清单，也注重激发市场力量；在机制上强调劳动力输出地和输入地责任共担、工作协同、政策联通，从供需信息、培训资源、公共服务上打通壁垒；在时效上兼顾当前突出问题化解与长效机制建立，体现系统谋划、重点突破特点，以精准发力打通堵点。
落实落细关键举措
当前，统筹城乡就业任务依然繁重，加快落实《意见》要求，需进一步加强顶层协同、加快配套制度建设，解决好一些突出矛盾问题，将关键政策举措落实落细。
坚持统筹推进与鼓励基层创新相统一。落实好《意见》，既需按照要求统一部署、一体推进，将文件精神和要求全面贯彻到各地相关职能部门，也应鼓励各地根据实际需要探索符合当地实际的模式。将统筹城乡就业情况作为全国高质量充分就业示范地区和单位创建的重要方面，鼓励有条件的地方先行先试，结合本地资源禀赋、优势特色和实际需要，创新更多促进城乡劳动者高质量充分就业的措施做法，为全国提供可复制可推广的经验。
集中资源夯实基层力量。《意见》落地落实，关键一环是依靠健全高效的服务体系，需充分发挥政府各相关部门、各类市场机构和社会组织等多元主体的积极作用。在基层就业公共服务网点站点建设、基层一线就业服务队伍建设中加大对基层的倾斜支持，织密城乡就业服务网。将就业服务功能嵌入现有党群服务中心等综合平台，提高资源利用效能。有效扩大乡村就业服务供给，加大对乡镇、村平台的人员经费保障，通过政府购买、设置公益性岗位、培养劳务经纪人等充实乡村队伍，推广“专员+网格员”模式。数字赋能服务与动态监测。利用数字赋能加速构建“劳动者数字档案”系统，实现“一人一档、终身使用”。建设全国统一的职业培训公共服务平台，实现一站办理。在保护信息安全前提下，强化大数据就业分析，将农业劳动力动态纳入监测，落实《意见》提出的完善覆盖城乡的就业统计监测体系，加强大数据分析应用，及时掌握城乡劳动力市场供需变化。
营造良好社会氛围。统筹城乡就业政策体系，目的是持续推动城乡就业实现质的有效提升和量的合理增长，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会，不断增强城乡劳动者的获得感、幸福感、安全感。以“技能改变命运”“劳动不分城乡”为导向，引导地方政府和用人单位树立就业友好意识，让每位城乡劳动者体会到，无论来自哪里、身在何乡，都有平等的机会和可靠的保障。
（作者单位：中国劳动和社会保障科学研究院）■