律视界：大社会工作视角下新就业群体权益保障的治理模式探析

张华东，律师、调解员、仲裁员、知识产权专家、技术调查官、风险评估专家、三创导师

我国新就业形态劳动者规模已突破九千万人，这一数字意味着这个群体已成为城市运转的基础性力量之一——清晨送达的第一杯咖啡，深夜归家时的那盏车灯，无数家庭应急时的上门帮手——他们无处不在，却又常常处于权益保障的灰色地带。当一位骑手在送餐途中遭遇交通事故，当一位网约车司机的账号被平台无预警封禁，当一位家政人员在客户家中摔伤却无人担责，这些看似个体的遭遇正在累积为一个时代的公共议题。

2021年，人力资源社会保障部等八部门联合印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号），首次在政策层面承认了“不完全符合确立劳动关系情形”的第三类用工形态，并要求“健全协同治理机制”（人力资源社会保障部等八部门，2021）。这一政策创新的意义，不仅在于填补制度空白，更在于释放了一个清晰信号：新就业群体的权益保障，不是某一个部门的事务，而是需要多方力量协同应对的社会治理课题。

然而，从政策框架到治理实效，中间横亘着一条需要实践智慧和制度创新才能跨越的鸿沟。本文的核心关切是：在大社会工作理念的观照下，我们应当如何构建一个既能有效保障新就业群体基本权益，又不窒息平台经济活力的“多元协同”治理模式？更为关键的是，在这一模式中，由律师、仲裁员、调解员、风险评估专家等构成的法律职业共同体——这一支兼具专业理性与社会关怀的力量——应当且能够扮演怎样的角色？

“大社会工作”并非一个从西方教科书移植的概念，而是根植于当代中国治理实践的理念自觉。其思想脉络可追溯至党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，在党的十九大报告中被凝练为“打造共建共治共享的社会治理格局”，并在党的二十大报告中进一步升华为“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。

在学术语境中，这一理念与社会治理研究中的“多元治理”理论形成对话，但具有鲜明的中国特色。王名、李健在梳理中国社会治理创新脉络时指出，中国语境下的多元治理强调的不是多元主体之间的制衡与博弈，而是在党委领导下各主体“各归其位、各展所长、协同互动”（王名、李健，2014）。王思斌进一步阐释了社会工作在构建社会保护体系中的独特功能，认为社会工作的专业方法能够有效链接个体困境与制度回应（王思斌，2022）。张成刚从劳动经济学的视角系统梳理了新就业形态的成因、特征及其对传统劳动关系的冲击（张成刚，2022）。

“大社会工作”之所以“大”，在于它超越了传统社会工作聚焦于个案辅导、小组工作的微观视野，将治理的目光投向更宏阔的社会结构层面——它关注的不仅是如何帮助一个具体的困难者，更是如何通过制度的完善让困难不再重复发生。

具体到本文的研究对象，大社会工作理念为新就业群体权益保障提供了三个核心理论支点：

其一，主体多元：保障新就业群体权益的担纲者，不应仅限于政府行政部门，工会、行业协会、平台企业、社区组织、法律职业共同体乃至劳动者自身，都应成为治理网络的活跃节点。

其二，功能互补：行政力量拥有合法强制力，司法力量拥有终局裁判权，群团组织拥有群众联系网络，法律专业力量则在规则理解和冲突斡旋方面具有不可替代的优势——协同治理的本质，在于让每一种力量在其最擅长的环节释放效能。

其三，前端治理：大社会工作不满足于“救火式”的末端处置，而强调将风险识别、矛盾预防、权益维护的关口前移，追求源头的和谐。

基于上述理念，本文所论述的“多元协同”治理模式包含六个核心维度：

1.价值协同是多元主体得以走到一起的“软性基础设施”——“对劳动者基本尊严和权益的底线守护”构成了超越各自利益考量的共同价值根基。

2.主体协同回答“谁应当进入治理网络”的问题：一个有效的多元协同网络至少应包括党委（政治引领与方向把握）、政府（制度供给与行政监管）、司法机关（裁判规则输出与纠纷终局处置）、群团组织（联系群众与利益表达）、专业力量（专业服务与社会资源链接）、平台企业（合规经营与风险内控）六类主体。

3.机制协同要求主体之间的协作通过信息共享、案件转介、联合研判、联动处置等制度化衔接实现。

4.层级协同强调国家、地方、基层在制度创设、政策落地、具体纠纷化解上各司其职、上下贯通。

5.程序协同处理调解与仲裁的对接行政执法与司法裁判的分工、风险评估与应急处置的联动等具体问题。

6.技术协同则关注如何借助数字手段打破部门信息壁垒、降低劳动者维权成本。

上述六个维度构成了本文分析“多元协同”治理模式的基本框架。在下文中，笔者将以自身横跨多个治理场域的复合型法律实践为经验基础，逐一展开论述。

在建构模式之前，先诊断问题。本章基于笔者在律师执业、仲裁裁判、调解以及风险评估实务中的系统观察，归纳当前新就业群体权益保障领域面临的四重结构性困境。

1.行政管理角度

我国社会治理长期带有较为明显的行政中心主义色彩——政府被认为是治理的唯一或至少是主导性主体，社会力量则是被动员、被管理的对象。这一惯性在新就业群体权益保障领域表现突出。传统劳动监察以明确的劳动关系为前提，而新就业形态用工关系中，责任主体往往是多层嵌套的：平台企业、加盟商、区域代理商、众包服务商——监管者常常连“该查谁”都难以确定。笔者在参与某区域劳动监察执法评估时注意到，基层执法人员对新就业形态领域的投诉往往感到无从下手，劳动关系确认这一步就卡住了，后续手段都使不上。同时，从国家层面的八部门指导意见到具体落地实施，中间要经过多个层级，每一个层级都可能因理解偏差、执行资源不足等因素导致政策效力层层衰减。一线劳动者感受到的，往往是“上面有政策，下面没变化”。

2.司法救济角度

司法救济同样面临高昂的准入门槛。笔者作为仲裁员对此有切身观察。在仲裁和诉讼程序中，确认劳动关系是启动后续权益主张的前置条件，但目前各地仲裁机构和法院对平台用工关系的定性仍存在较大分歧——有的认定为劳动关系，有的认定为劳务关系或承揽关系，有的则适用“不完全劳动关系”这一政策概念但缺乏操作细则。裁判尺度的不统一，意味着劳动者在启动维权时即面临不可预测的结果风险。更为现实的是程序周期与生存压力的尖锐矛盾。一起劳动争议案件从立案到裁决，短则两三个月，长则半年以上；如进入诉讼，周期更长。对于手停口停的新就业群体而言，漫长的等待本身就是一种难以承受的成本。笔者在仲裁庭上不止一次听到申请人说：“我不是不想等，我是等不起。”

3.社会力量角度

社会力量的参与同样存在结构性缺位。工会组织在新就业形态领域的建会入会工作近年来成效显著，但在实际维权中，工会的协商能力和制约手段仍相对有限。行业协会的发育程度参差不齐，一些平台企业主导的行业协会存在“既当运动员又当裁判员”的结构性问题。社会组织和社会工作者虽具备社区扎根的优势，但其专业能力和资源动员能力尚不足以独立承接复杂的劳动争议化解。Ansell与Gash在分析协同治理的条件时指出，有效的协同取决于参与动机、资源对等性和制度设计三个关键变量（Ansell & Gash，2008）。以此衡量，社会力量在新就业群体权益保障领域参与不足，既有自身能力建设的问题，也有制度设计未能充分赋权的结构性原因。

4.治理理念角度

作为重大决策风险评估专家，笔者感受最深的是：整个治理体系的注意力资源和资源配置，严重偏向“事后处置”而非“事前预防”。一起骑手重大交通事故发生之前，行业主管部门可能对辖区内骑手的交通违法率、事故发生率缺乏动态掌握；一家平台企业经营困难可能引发大规模欠薪之前，预警信号往往没有被及时捕捉。风险评估机制在社会治理中的嵌入程度，远未达到理想水平。Kalleberg在分析不稳定的劳动时曾指出，劳动关系的弹性化不只影响经济安全，更会外溢为社会性的风险（Kalleberg，2009）。在中国语境下，这种“外溢”效应同样需要被纳入风险识别与预警的系统框架。

以上四重困境共同指向一个结论：单一主体、单一环节、单一手段的治理模式，在应对新就业群体权益保障这一高度复杂的社会议题时，已经力不从心。需要一场从“管理”到“治理”的范式转换——从行政一元管控转向党建引领下多元主体协同共治。

在明确了理论坐标和现实困境之后，本章系统勾勒多元协同治理网络中关键主体的角色定位，并论证其功能互补关系。

1.党的领导

在中国社会治理语境中，党的领导是多元协同的轴心力量。需要澄清一个常见误解：党建引领并不是党组织包办代替其他主体的事务，而在于发挥三项功能。一是价值导航。笔者曾多次参与由街道党工委召集的协调会，当围绕责任划分、费用分担的争论陷入僵局时，党组织往往能够引导各方回到一个朴素的起点：“劳动者受伤了，先不管是谁的责任，赶紧把人治了。”这句朴素的话，正是“价值导航”功能的生动体现。二是资源整合。一起涉及人社、交通、市场监管、司法多个部门的复杂纠纷，由任何一个行政部门牵头都可能遭遇协调难题，而党委出面则可以有效打破部门壁垒。三是监督问责。没有约束力的“协同”容易流于形式，党组织的监督问责机制为协同治理提供了必要的刚性约束。

2.政府角色

政府在多元协同治理中承担制度供给与行政监管的职责。2021年八部门指导意见的出台、2023年《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》等配套文件的陆续发布，说明行政系统正在加速构建适应新就业形态的制度框架（人力资源社会保障部，2023）。但行政端仍需突破一个重要课题：劳动监察如何走出“以劳动关系确认为前提”的窠臼，建立面向新就业形态的差异化监管机制。法院和仲裁机构则承担规则输出与纠纷终局处置的功能。司法机关的裁判不仅解决个案，更在向社会释放行为预期。笔者作为仲裁员的观察是：司法系统需要在“保护劳动者基本权益”和“尊重平台经济特点”之间寻求动态平衡，逐步形成稳定、统一的裁判尺度。

3.工会作用

工会是联系新就业群体的主渠道。全国总工会近年来大力推动新就业形态劳动者建会入会，根据第九次全国职工队伍状况调查数据，成效显著（中华全国总工会，2023）。但入会只是第一步，关键在于让工会真正成为劳动者权益的代言人和协商主体。行业协会处于一个相对微妙的位置：它既是行业自律的推动者，同时往往以平台企业为主要会员。笔者在实践中感受到，行业协会如能在中立性和专业性之间取得平衡，可以在纠纷化解中发挥独特作用——它们了解行业生态，拥有行业内的话语权，这是外部机构难以替代的。

4.社会力量

社会工作者与风险评估专家同样不可或缺。前者具有律师不具备的亲和力和在地性，其优势在于情感支持、资源链接和社区融入；后者则承担着预警者的角色。笔者基于重大决策风险评估的经验认为，新就业群体权益保障领域的风险完全可以被纳入社会稳定风险评估框架。一家平台企业大规模调整计酬规则、一个行业出现系统性订单萎缩——这些信号如能被及时捕捉并触发协同响应，很多矛盾就可以在源头上化解。

5.平台企业

平台企业在大社会工作视野下不应仅仅被视为监管对象，而应被吸纳为治理体系的组成部分。无论是外卖平台的智能派单系统，还是网约车平台的安全监控体系，平台企业掌握的海量数据和即时管理能力，都是其他治理主体不具备的资源。国际劳工组织在分析数字劳动平台时也指出，平台企业的治理参与对于构建有效的劳动者保护体系不可或缺（ILO，2021）。关键在于，如何通过政策引导和法律约束，推动平台企业将这种能力从利润最大化转向兼顾劳动者权益保障。

多元协同治理不是各主体的简单拼凑，而是一个有核心、有主干、有枝叶、有根系的有机体。每一个主体都有其不可替代的功能，功能之间的互补构成了协同的基本逻辑。

在多元治理网络中，有一个角色往往被忽视，却是将各方力量串联起来的结构性枢纽——以律师、仲裁员、调解员、风险评估专家为代表的法律职业共同体。笔者基于自身横跨上述领域的实践经历，将这一枢纽功能归纳为四个方面。

1.翻译功能

笔者在长期执业中有一个深切的感受：新就业形态劳动者与制度系统之间，横亘着一道“语言鸿沟”。劳动者用的是生活语言——“我被平台坑了”“我的钱拿不回来”——而制度系统运转用的是法律语言——“劳动关系认定”“举证责任分配”“程序前置”。这道鸿沟导致大量合理的权益诉求无法有效进入制度管道。律师的专业训练使之能够游走于两种语言之间，既听得懂劳动者的朴素诉求，也能将之“翻译”为制度系统可以接收的法律表达；同理，也能将复杂的法律规定“转译”为劳动者听得懂的权益清单和行动方案。这种“跨界翻译”功能，是协同治理得以运转的认知基础设施。

2.信任中介

社会治理中的信任资源是稀缺的。新就业群体对正式的政府机构可能怀有距离感甚至畏惧感，对平台企业自然怀有警惕。相比之下，律师作为“半官方、半社会”的专业力量，往往处于一个相对有利的信任位置——他们既不是“官府的人”，也不是“老板的人”，而是一个“懂法律的、可以咨询的人”。笔者在调解工作中多次体会到，当劳动者走进调解室时，他们的第一反应往往是戒备；当他们意识到调解员是律师而不是政府官员时，紧张感会明显下降。这种信任中介的位置，使得律师能够成为公共治理力量连接新就业群体的有效通道。

3.预警转化

风险评估专家的身份，让笔者养成一个习惯：不只关注个案的是非曲直，更关注个案背后是否隐藏着系统性风险苗头。一起骑手交通事故，从个案角度看是一个侵权赔偿问题；从风险治理角度看，却可能暴露平台派单算法的安全隐患、商业保险覆盖的缺口或基层治理的盲区。这种从“个案”到“风险”的穿透性观察，正是复合型专业力量能够为协同治理带来的独特附加值。单个律师可能会满足于打赢一场官司，单个调解员可能会满足于化解一起纠纷，但兼具风险评估视野的专业人员，会自觉地将个案中发现的问题提炼为制度优化建议，推动“零售式正义”走向“批发式正义”。

4.场域跨越

在笔者的职业经历中，同一个问题——比如平台用工的法律定性——在不同的治理场域中会呈现不同的面貌。在仲裁庭上，它是一个事实认定和法律适用问题；在调解桌上，它是一个利益衡量和方案协商问题；在风险评估会议上，它是一个趋势研判和底线守护问题。长期穿梭于这些场域之间的复合型实践者，会形成一种跨场域的理解能力——不会把“法律定性”当作唯一的答案，也不会把“调解结案”当作万能的法宝，而能看到每一个场域的局限和可能，从而找到系统性的解决思路。这种跨场域的洞见，是单一角色从业者难以获得的，也是多元协同治理最为稀缺的智力资源。

专业力量在协同网络中占据着一个“承上启下、左右连通”的结构性位置。他们既不是决策者，也不是执行者，而是规则的翻译者、信任的搭建者、风险的预警者和治理洞见的提供者。治理体系应当识别出这一位置，并赋予相应的制度支持。

要让“多元协同”从个案经验升华为可复制的治理模式，必须正视并疏通当前的制度梗阻。

1.调解与仲裁的衔接梗阻是首当其冲的问题

新就业形态劳动争议面临劳动关系认定难这一前置障碍，而调解具有绕开这一障碍的独特优势——可以“搁置定性争议、聚焦损害填补”，直接回应劳动者的实质需求。但调解协议的效力问题是衔接机制中的关键梗阻。根据现行规定，调解协议本身不具有强制执行力，需要通过仲裁置换为仲裁调解书或通过人民法院司法确认程序赋予强制执行力。然而在劳动领域，司法确认程序在实践中并不畅通。笔者在仲裁实践中观察到，相当一部分本可以通过调解快速化解的纠纷，最终因调解协议的执行力问题不得不进入漫长的仲裁程序。李强在分析劳动关系治理时也指出，劳动领域非诉讼纠纷解决机制的效力保障，是制度设计中亟待解决的问题（李强，2021）。

制度层面的建议是：由最高人民法院与人力资源社会保障部联合出台专门意见，明确新就业形态领域调解协议的司法确认通道，探索建立线上司法确认“快车道”，实现当天申请、当天审查、当天裁定，让调解真正成为诉讼和仲裁的有效替代。

2.信息壁垒与治理碎片化是更深层的障碍

人社部门的工伤认定数据、交警部门的事故数据、市场监管部门的企业信用数据、司法行政部门的法律援助数据分属不同系统，彼此并不互通。这种壁垒导致“只见树木不见森林”——某一领域的问题信号在另一领域可能被忽视——以及“重复录入”——劳动者在不同部门之间奔波，反复陈述相同的遭遇。建立新就业形态劳动者权益保障信息共享平台，在保障个人信息安全的前提下实现关键治理信息的跨部门流通，技术上并非难事，关键是打破“数据部门化”的惯性。

3.专业力量的可持续供给同样需要制度回应

多元协同治理需要大量专业力量投入，而目前律师、社工等参与治理主要依赖公益驱动。笔者对此感受复杂：一方面，法律人的公共精神值得珍视和弘扬；另一方面，仅靠公益驱动难以形成可持续的专业供给。复杂纠纷的调解需要投入大量时间精力，风险评估需要专门的知识和方法，这些都不能仅依赖“情怀”支撑。建议将新就业群体权益保障领域的专业法律服务纳入政府购买服务目录，建立稳定的经费保障机制，同时探索将参与协同治理的实绩纳入律师职称评定、评优表彰的考量因素。

笔者以风险评估专家的身份特别建议：将新就业群体权益保障风险正式纳入社会稳定风险评估体系。这意味着，当政府部门在制定涉及新就业群体的政策、审批平台企业经营资质、评估行业监管效果时，都应嵌入权益保障风险的专项评估环节。让风险识别和预警成为治理链条中的固定动作，而非可有可无的附加环节。

新就业群体是数字技术的产物，其权益保障同样可以借力数字技术。一个理想状态的数字化协同治理平台应具备以下功能：统一的信息登记与身份核验，让新就业群体的基本状况“有底数”；智能法律咨询，利用大数据和人工智能技术为新就业群体提供便捷的法律指引；在线调解与仲裁对接，让劳动者“一次也不用跑”；跨部门信息共享，让各方治理力量在同一平台上实现协同。

平台算法本身就是一个治理议题。平台企业通过算法对劳动者进行派单、定价、奖惩、评分，这实质上构成了一种“准管理权力”。多元协同治理应将算法治理纳入视野：算法的规则应当透明，涉及劳动者重大利益的算法决策应当可以被申诉和审查。这需要技术专家、法律专家和社会治理专家共同参与，形成跨学科的算法治理能力。

在强调技术赋能的同时，本文也愿指出其内在限度。技术不能替代制度——一个功能完善的数字平台，如果没有背后的制度协同，最终也只是个“电子公告栏”。技术不能替代人的判断——纠纷化解中的情感理解、风险评估中的价值判断，是算法难以企及的。技术自身也制造鸿沟——对于那些数字素养较低、不熟悉智能设备的劳动者，线上服务可能反而构成新门槛。技术赋能的目标是增进可及性正义，而非制造新的排斥。

新就业形态劳动者权益保障，是当代中国社会治理现代化的一张考卷。这张考卷的难度在于：它没有标准答案，也不可能有单一主体能够独立作答。

本文的论述试图阐明以下核心命题：在大社会工作理念的观照下，新就业群体的权益保障应当实现三个层面的范式转换——从行政一元管控转向多元协同共治，从后端纠纷处置转向源头风险预防，从部门化碎片应对转向整体性协同治理。“多元协同”治理模式的要义，不在于简单地罗列参与主体，而在于构建一套让各方功能互补、程序衔接、信息共享、行动协调的制度化协作网络。在协同中，党委发挥政治引领的轴心功能，行政与司法提供制度供给和规则保障，群团与行业组织编织社会联系网络，专业力量以法律理性和公共精神贡献枢纽性智慧，平台企业从治理对象转化为负责任的治理参与者。每一种力量都不能缺席，每一种力量都不应被过度依赖。

笔者基于自身横跨律师执业、仲裁裁判、调解和风险评估的复合型法律实践深切认识到：专业力量在这个协同网络中占据着一个独特的结构性位置。它既不是决策者，也不是执行者，而是规则的翻译者、信任的搭建者、风险的预警者和治理洞见的提供者。多元协同治理的制度设计，应当识别出这一位置，并为之提供资源支持和制度保障。

大社会工作的最终指向，是一个“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。在这个共同体中，九千万新就业形态劳动者不应是沉默的客体，而应是被看见、被听见、被尊重的主体。让每一位劳动者在奔波的道路上感受到尊严和保障，这不仅是社会治理的底线伦理，也是高质量发展的温度所在。

北京市隆安律师事务所 合伙人

北京市欧美同学会法律委员会 委员

北京律师法学研究会 研究员

北京企业法治与发展研究会 研究员

北京海归科协政策法规专委会 委员

北京市律师协会社会治理与律师调解专委会 副主任

北京市朝阳区律师协会诉讼业务研究会 副主任

中国发展战略学研究会企业创新发展战略专委会 研究专员

中国企业改革与发展研究会企业管理专委会 委员

中国会展经济研究会会展法律与政策专委会 委员

中华文化促进会品牌文化委员会 委员

国家知识产权海外纠纷应对指导中心/船舶产业分中心/光伏产业分中心/地方分中心 指导专家