南方财经全国两会报道组王峰 北京报道近日，生态环境法典草案提请十四届全国人大四次会议审议。这将是继民法典后，中国第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生态环境法典”命名的法律。
生态环境法典草案共5编、1242条，采用适度法典化的编纂模式，推动解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题，前瞻性回应应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求。
中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任于文轩教授近日接受21世纪经济报道专访，对草案的编纂模式、基本原则、各分编安排进行解读。
于文轩认为，生态环境法典草案（下称“草案”）体现出鲜明的中国特色和时代特色，为全球生态文明建设贡献了中国智慧和中国方案。
《21世纪》：草案分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编，如何解读这样设置总则和分编的考虑？
于文轩：草案对现行有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展的法律进行系统全面的编订纂修，同时基于生态文明法治建设的成熟经验和做法进行规范创制，形成了由总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编构成的编章结构。
总则编集中规定生态环境领域的重要法律原则和适用于其他编的基础性、综合性、普遍性的制度规范。在总则编的统领下，污染防治编整合现行污染防治单行法律和环境保护法、海洋环境保护法中有关污染防治的规定，以不同类别污染物的防治为线索，设分编作出规定，同时还新增关于化学物质风险管控、电磁辐射和光污染防治方面的规定；生态保护编基于系统保护理念，在规定生态系统保护、物种保护、生物遗传资源保护和重要地理单元保护的同时，从生态保护的角度就自然资源保护和可持续利用作出规定，并就生态退化防治和生态修复作出规定；绿色低碳发展编聚焦于发展循环经济、能源节约、绿色低碳转型和应对气候变化等与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节和重要领域；法律责任和附则编针对前述四编中有关禁止性、义务性规定内容设置法律责任，并规定法律适用规则、监管体制调整以及其他有关内容。
《21世纪》：世界上已经颁布的生态环境法典不多，可供借鉴的经验也不多，如何评价我国编纂生态环境法典对于世界生态环境法治建设的贡献？
于文轩：草案吸收中华优秀传统生态文化中蕴含的智慧和理念，同时借鉴人类生态文明法治建设的有益成果。
在规范内容上，草案就污染防治、生态保护（包括自然资源保护和可持续利用）、绿色低碳发展作出全面规定，为国家生态文明法治建设提供更为系统和充分的法律依据。
在编纂模式上，草案采用“适度法典化”的编纂模式，特别是生态保护编和绿色低碳发展编采用提取“要旨要则”，以及“法典+单行法”的“双法源”立法技术，是法典的显著创新。这些方面使草案体现出鲜明的中国特色和时代特色，为全球生态文明建设贡献中国智慧和中国方案。
《21世纪》：与现行的环境保护法相比，草案在基本原则方面有什么变化？
于文轩：现行环境保护法规定了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等五项原则。由于草案不仅包括污染防治方面的内容，还包括生态保护、绿色低碳发展方面的内容，因此新增了“生态优先”和“绿色发展”两项基本原则。
同时，草案坚持系统整体观，将现行环境保护法中的“综合治理”原则优化调整为“系统治理”原则，以推动生态环境系统治理。
由于公众参与、损害担责两项原则适用于污染防治、生态保护和绿色低碳发展三大领域，所以法典将这两项原则置于其他四项原则之后。
《21世纪》：在编纂生态环境法典的同时，生态环境领域的其他一些单行立法也已提上立法议程。未来如何处理新的单行法与法典的关系？
于文轩：编纂生态环境法典是生态环境法律体系化的重要形式，但不是唯一的形式。特别是在“适度法典化”的编纂模式和“双法源”的立法技术下，单行法律的不断完善是进一步推动法律体系化的内在需要。
为此，草案从法律适用的角度作出了有针对性的规定，即其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。
需要注意的是，单行法作出的进一步规定，应当在生态环境法典规定的立法目的、基本原则和基本制度框架下进行，而不能与此相悖。这样，在确保生态环境法典的权威性和稳定性、维护法的安定性的同时，使法律体系具有适度的灵活性与开放性，以适应不断发展的生态环境法治实践需求。
《21世纪》：污染防治与人民群众生活切实相关，将相关领域的法律编纂为法典，对于污染防治协同发力会有怎样的助力？
于文轩：草案的污染防治编对现行污染防治单行法和环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定进行系统整合、编订纂修、集成优化，解决了现行法律规范之间的重复和协调性问题。
同时，草案还将实践证明行之有效的污染防治经验上升为法律制度规定，弥补了这些方面的法律空白，如化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治方面的规定即如此。
由此，草案为污染防治提供了更为科学、充分和精细的法律依据，更有利于加强对生态环境和公众生态环境权益的保护。
《21世纪》：生态环境法典为什么专设生态保护编？
于文轩：自工业革命以来，“先污染、后治理”的经济社会发展模式，使得环境污染问题日益严重，并对生态环境和公众健康造成了严重的负面影响。在应对环境污染问题的过程中，法律手段发挥了重要的作用，世界上多数国家的环境法都源起于污染防治法。
但随着社会生产方式的转变与发展，以及人类活动对生态环境影响方式与程度的变化，在实践中出现了越来越多因环境污染引起的生态破坏，甚至即使污染物排放达标，生态环境质量仍下降的情况，要素治理的方式在应对生态退化与破坏等问题时越来越力不从心。
因此，我国和世界上很多国家愈发重视对生态问题的系统治理，将生态环境作为一个有机整体进行保护，由此推动了生态保护法的蓬勃发展。正是基于这一历史逻辑和实践逻辑，草案适应新时代生态文明法治建设的实际需求，专设生态保护编，以生物多样性保护为主要线索、强化生态环境保护重点方面的思路进行体系构建，为生态安全保障提供了重要的法典规范基础。
《21世纪》：“先污染、后治理”的发展模式导致了严重的生态环境问题，国际社会一直在不懈探索问题的解决之道。生态保护编是怎样贯彻可持续发展理念的？
于文轩：上世纪90年代以来，我国逐步将可持续发展理念融入生态环境法治建设，统筹经济社会发展与生态环境保护。在大力推进生态文明建设的新时期，我国致力于实现经济社会发展与生态环境保护的协同共进，可持续发展成为我国生态环境治理所遵循的重要理念。
这一理念在草案的生态保护编体现得尤为显著。一方面，草案加强全过程生态管护，通过明确规定开发利用方式、禁止和限制措施等，加强资源开发利用活动管理，避免造成生态破坏；同时，通过生态和资源养护、生态修复、生态保护补偿等措施，确保生态保护目标的实现。另一方面，草案重视自然资源的生态价值保护，实行自然资源有偿使用、生态保护补偿、生态环境损害赔偿等法律制度，同时加强自然资源保护。
《21世纪》：推动可再生能源发展是实现绿色低碳发展的重要措施，草案在这一方面作出了哪些规定？
于文轩：草案择取能源法、可再生能源法的要旨要则，对鼓励、支持可再生能源发展作出了规定。这些规定既包括有关可再生能源品种的开发利用要求，也包括关于制定实施可再生能源发展目标、各类法律主体在促进可再生能源发展方面的责任和义务的规定，还包括在实施绿色电力证书制度、建设新型电力系统、推进新型储能发展等方面的规定。