自2018年启动试点以来，药品集中带量采购已成为我国医药卫生体制改革的突破口。2025年作为“十四五”规划收官之年，集采政策在“稳临床、保质量、防围标、反内卷”的导向下实现深度升级。本文基于2025年集采市场数据，系统剖析政策演进与实施成效，探讨未来发展趋势，为“十五五”行业高质量发展提供参考。
一、2025年药品集中采购政策的推进
2025年1月14日，全国医疗保障工作会议召开，对2025年集中采购工作作出安排，明确继续常态化、制度化开展国家组织和地方牵头的药品耗材集采，引导医疗机构优先使用质优价宜的中选产品。1月17日，国家医保局召开“保障人民健康 赋能经济发展”新闻发布会，发言人提出2025年将开展第十一批药品集采，并适时启动新批次药品集采，地方层面将开展具备专业特色的全国联盟采购。
2025年3月5日，《政府工作报告》中明确“优化药品和耗材集采政策，强化质量评估和监管”。随后国家有关部门就集采优化方案开展了调研、征询意见、座谈、专家论证等一系列工作。7月，国家医保局在国新办举办的发布会上，明确“稳临床、保质量、反内卷、防围标”的原则，优化集采措施。8月，全国医疗保障工作年中座谈会提出“优化医药集采措施，启动第十一批国家组织药品集采；探索开展集采协议期满后全国统一接续采购，降低企业逐省投标成本；积极推进医保对医药企业直接结算”。
2025年7月，国家组织药品联合采购办公室发布通知，启动第11批国家组织药品集中采购相关药品信息填报工作，并公布拟纳入第11批集采的清单，共计55个品种。2025年9月，《全国药品集中采购文件（GY-YD2025-1）》正式发布，规则在前十批基础上进行大幅优化和调整。10月27日，第11批国家组织药品集中带量采购产生中选结果。11月5日-6日，国家医保局连续组织召开三场座谈会，就第十一批国家组织药品集采有关情况沟通交流，听取意见建议。11月启动1-8批国采接续项目，由江苏、河南、广东牵头，全国组成联盟，统一开展国采药品接续采购。
2025年12月的中央经济工作会议，将药品集采相关工作纳入“坚持民生为大，努力为人民群众多办实事”的任务之一，明确提出“优化药品集中采购”。年底全国医疗保障工作会议，提出2026年开展新批次国家组织药品集采和高值医用耗材集采；继续推进中成药、中药饮片全国联盟采购；基本实现国家组织集采中选药品耗材直接结算，并积极稳妥扩大至其他产品，提高企业回款效率。
二、2025年药品集中采购项目的实施情况
2025年全国药品集采呈现立体架构，共开展省级及以上集中采购项目28项，其中国家级项目1项，省际联盟项目12项，省级项目15项，形成国家和省级（含省际联盟）集采互为补充的格局。
图1 2025年我国药品集中采购项目开展情况
分析对比2019-2025年共开展的177项省级及以上药品集中采购，2025年呈现两大特点：一是联盟采购占比相对较高，2025年联盟采购项目年度占比41.94%，高于2022、2023、2024年；二是集采项目占比提高，替代传统的招标采购成为集中采购的重要方式。
图2 2019-2025年我国历年联盟采购项目年度占比
图3 2019-2025年我国历年省级及以上开展集中采购项目数量
集采“三进”加速落地。20余省明确集采药品进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店的实施细则，覆盖范围持续扩面下沉，“三进”工作实现全国范围内广泛覆盖。
三、2025年药品集采规则的系统性优化
第十一批国家组织药品集采规则聚焦“稳临床、保质量、反内卷、防围标”，作出大幅优化调整：一是首次明确遴选标准，以“参比制剂和通过一致性评价仿制药企业数≥7家”为核心条件，叠加年采购额超1亿元的规模门槛、排除医保协议期内谈判药与高专利风险品种、剔除临床风险较高药品等筛选维度；
二是提出反内卷原则，引导企业有序竞争，理性报价；
三是公布最高有效申报价格制定标准，采用“非集采挂网加权平均价5折”与“省级集采最高中选价”取低值的核算方式，同时参考国际价格、互联网药店价格等多维度数据；
四是首次提出1.8倍差价管控新锚点，以有效申报入围企业“单位可比价”平均值的50%与最低“单位可比价”取高值作为锚点价；
五是强化医院自主选择权，首次采用按品牌报量，充分考虑医疗机构对药品的认可度因素，允许临床需求不稳定的品种下调报量，使集采更加贴合临床需求；
六是严格质量门槛规则，要求企业具备2年以上同类剂型生产经验、生产线通过GMP符合性检查、投标药品及生产线2年内无抽检不合格或GMP违规记录；
七是提出中选后全覆盖检查，明确对中选药品实施“企业+产品”全覆盖检查，重点针对低价中选、委托生产药品开展专项检查，聚焦原辅料质量、生产工艺变更等关键环节；
八是对报价低于锚点价的中选企业，要求在公示期提交“报价合理性声明”，详细说明制造成本、期间费用、销售利润等构成要素；
九是增加复活机制，构建“入围复活+未入围复活”两轮机制，让更多产品获得中选资格；
上述规则优化重塑了国家组织药品集采的遴选标准、参与集采企业的竞争策略、中选产品的市场竞争方式及临床对中选产品的定位等。这些系统性优化规则的精神，在随后的1-8批续约、国家组织高值医用耗材集中采购项目及省级集采项目中均得到体现，将成为现阶段集中采购项目遵循的总体原则。
2025年挂网制度也进行了系统性调整。河北、浙江、广东、贵州、新疆等五省牵头，全国各省级医保共同参与制定《省级医药采购平台药品挂网共识》（以下简称《挂网共识》），针对同种药品同厂牌比价、不同厂牌价差管控、集采国谈药品挂网等关键问题形成共识。全国所有省份均据此修订印发本省挂网规则，药品挂网的公平性与规范性显著提升。
2025年各省市同步开展挂网价格治理：对照全国药品挂网价格一览表，排查处置价格异常情况，从源头遏制价格乱象；推进中成药、未通过一致性评价药品价格治理，结合《挂网共识》中不同厂牌间比价要求，开展同品种比价，超出合理价差的药品将被依规采取“红黄标”管理，向医疗机构提示价格风险，药品价格形成机制更趋合理；落实全国药品挂网价格信息共享，推动区域间价格协同，避免形成价格高地，切实挤压价格水分。
为保障集中采购政策和成果的落地，2025年国家有关部门协同发力强化监管：一是进一步完善追溯体系，要求自2025年7月1日起，销售环节按要求扫码后方可进行医保基金结算，实现药品流转全程可追溯；二是进一步完善医药价格和招采信用评价制度，调整评价档次与依据，精准加大惩戒力度，强化企业诚信约束；三是采取严厉惩戒措施，对围标串标等行为严格规范；四是强化全流程合规监管，严查各类违法违规行为；五是开展价格治理专项活动；六是按照《关于药品领域的反垄断指南》要求，严禁串通涨价、经销环节牟利、滥用知识产权等行为。
四、药品集中采购未来发展趋势展望
2025年药品集中采购在规则优化、行业生态重塑方面成效显著，在价格调控、供应保障、惠民便民等领域也成果斐然，但仍面临新的挑战。未来集采需持续深化规则创新、扩大覆盖范围、强化区域协同与渠道适配，推动行业从“规模竞争”向“创新竞争”转型。具体发展趋势展望如下，仅供参考：
（一）多维度扩围提质
持续性扩围提质成为集采常态化方向，实现覆盖范围与质量水平同步跃升。一是品种扩围上，呈现“药品+耗材”“常用+特色”全面覆盖态势，2026年将推进新批次药品耗材国家集采，加快中成药、中药饮片全国联采，稳步推进生物制品集采，聚焦临床需求明确、质量可控的品类分类分批稳步推进；二是区域扩围上，省级联盟加速整合升级为全国联盟，打破地域壁垒，此前分散的省级采购项目逐步纳入全国协同框架，形成“国家集采定重点、全国联盟补空白、地方集采抓特色”的层级互补格局；三是渠道扩围上，集采“三进”政策在全国落地，基层医疗机构、民营医院及零售药店覆盖率持续提升，县域医共体整体报量成为常态。同时，提质工作贯穿扩围全流程，构建“扩围需提质、提质促扩围”的良性循环，建立扩围品类质量动态评估机制，结合真实世界数据持续优化质量标准，实现规模扩张与质量提升的双向赋能。
（二）质量导向强化
质量导向成为现阶段集采规则优化的核心原则，集采全流程质量管控体系已经初步形成。准入环节持续提高质量标准，投标企业需具备相应生产经验，药品需通过GMP符合性检查且无违规记录，从源头筛选质量稳定企业；中选后监管加码，实行中选企业检查与产品抽检“两个全覆盖”，重点核查原辅料、生产工艺变更及质量影响，对低价中选、委托生产药品开展针对性检查；在评审环节，部分省级集采采用了综合评分法，通过质量指标和权重量化产品临床疗效与质量水平；续约管理中提出对质量问题实行一票否决，对质量不达标企业直接取消续约资格。此外，国家医保系统正在开展依托真实世界研究建立医保产品综合评价体系的试点。未来精准评估药品质量和实际疗效，有望成为助力集中采购高质量发展的重要依托。
（三）集采规则持续优化
2025年集采规则的优化调整，标志着我国医药集采进入新发展阶段。现阶段集采规则以全流程优化为核心，贯穿报量、中选、使用、结算、质量监管各环节，未来仍将以问题为导向持续优化，在集采各个环节的细节中做出相应的调整。2026年按计划医保系统将全面落地直接结算、即时结算、同步结算等，提高基金预付比例，显著缩短回款周期。
（四）多方面协同发力
管理层面，医保、药监、卫健等相关部委联合发力，针对集中采购全流程开展系统性管理，保障集采制度和集采成果落地；政策层面，集采与支付改革深度衔接，报量准确率、中选产品使用率纳入医疗机构绩效考核；医疗服务价格改革与集采形成联动机制且不断完善，挤压的价格水分合理传导至医疗服务端；反垄断、反商业贿赂监管全链条覆盖，信用评价制度进一步细化，“首告从宽”机制推广，形成“事前成本核查、事中过程监控、事后违规严惩”的闭环监管。
（五）深化挂网价格治理
2025年挂网价格治理聚焦“规范秩序、协同联动”，完善全国价格信息协同机制，通过全国挂网药品价格一览表，对化药、中成药开展全覆盖价格排查，重点整治省际价差异常；推进《挂网共识》协同落地，实行黄标警示、红标价格风险预警；31个省份上线定点药店比价小程序，实现终端价格透明化，同步规范互联网“即送价”，要求线上线下价格差异不超过规定标准，工作成效显著。未来将围绕“机制完善、技术赋能、精准治理”展开，依托全国医保信息平台构建“价格监测-预警触发-处置反馈”闭环系统，进一步完善医保系统价格治理九大政策工具并拓展应用。
图4 我国现阶段医保系统价格治理的九大政策工具
（六）全国统一采购市场
国家政策要求加快建设全国统一大市场，立破并举、以立为主，清理废除妨碍统一市场的规定，确保商品要素在全国范围内畅通流动。集采为全国统一药品采购市场建设提供了坚实支撑。近年来，国家和省级集采已基本实现规则统一、流程统一、信息统一、监管统一，破除了地方保护和市场分割，构建起高效规范、协同联动、公平透明、充分开放的全国性市场，形成“全国一盘棋”的价格协同机制，遏制区域价格壁垒，引导医药行业健康发展。此外，统一市场还将向国际化延伸，依托中国药品价格登记系统以及中国-东盟区域集采平台等经验，推动“中国价格”与国际市场衔接，最终形成开放有序、公平竞争、监管高效的药品采购生态。
（七）医保支付价的参考
医保支付价格是医保支付方式改革的核心要素，当前其与集采价格的深度衔接机制日益清晰且刚性增强。现行医保目录内集采中选药品的医保支付标准通常按中选价格确定，非中选药品支付标准不得高于类别相同、功能相近中选药品的最高中选价，形成“以采定付”的基本逻辑，构建起了“集采定价-支付标准-临床使用”的协同机制。该机制既保障集采价格落地，又通过支付标准调整和医保结余留用政策引导医疗机构优先使用中选产品，推动临床用药结构持续优化。在DRG/DIP支付改革背景下，两者协同效应持续释放，一是集采通过降低药品耗材价格，为支付提升医疗服务收入和新技术新药使用腾出空间；二是DRG/DIP的打包付费模式则引导医院主动控制药耗成本，优先选择高性价比的集采产品。未来将进一步完善两者动态衔接机制，推动协同关系向纵深发展——集采价格为医保支付标准提供市场化、可落地的参考基准，避免支付标准与实际市场价格脱节；医保支付标准的刚性约束强化集采价格执行力度，形成采购降本、支付引导、临床使用、基金增效、患者减负的良性循环。
作者 | 耿鸿武 清华大学老科协医疗健康研究中心执行副主任
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 符媚茹 徐冰冰 刘新雨
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